來源：中國建設(shè)報
劉喆：打響農(nóng)村垃圾治理攻堅戰(zhàn)
我國農(nóng)村生活垃圾治理工作還處于起步階段。目前，我國農(nóng)村約有6.5億常住人口，年產(chǎn)生生活垃圾約1.1億噸，其中有0.7億噸未做任何處理。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部初步統(tǒng)計，截至2013年底，全國58.8萬個行政村中，對生活垃圾進行處理的有21.8萬個，僅占37%?？梢姡r(nóng)村垃圾治理任務(wù)十分艱巨。
隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農(nóng)村生活垃圾的組分也不再“單純”，特別是農(nóng)藥的包裝袋/瓶、日用化工產(chǎn)品等垃圾處理處置水平較落后，或者得不到處理，對周邊環(huán)境造成二次污染。此外，收運體系缺乏，導(dǎo)致垃圾隨處亂堆，污染了河流與土壤。近幾年，國家層面開始重視農(nóng)村生活垃圾治理。
2010年中央1號文件強調(diào)要“穩(wěn)步推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，“搞好垃圾、污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境”;2013年12月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《2013村莊整治規(guī)劃編制辦法》的通知要求，編制村莊整治規(guī)劃應(yīng)以改善村莊人居環(huán)境為主要目的，以保障村民基本生活條件、治理村莊環(huán)境、提升村莊風(fēng)貌為主要任務(wù)。2014年5月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，目標(biāo)任務(wù)為：到2020年全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境實現(xiàn)干凈、整潔、便捷。
2014年11月18日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織召開全國農(nóng)村生活垃圾治理工作電視電話會議，啟動農(nóng)村生活垃圾5年專項治理，使全國90%村莊的生活垃圾得到治理。同年12月26日，全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議明確提出：全面啟動村莊規(guī)劃、深化農(nóng)村生活垃圾治理。
■建立強有力的推行機制
由于地理特征、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度及分布狀況、服務(wù)范圍、氣候條件等多種因素影響，我國農(nóng)村垃圾處理方式區(qū)域特色明顯：一種是經(jīng)濟發(fā)達型農(nóng)村。這類農(nóng)村主要特點是人口密度大，分布較為集中，整體發(fā)展水平高、城鄉(xiāng)一體化水平高，主要分布在我國東部地區(qū);第二種是發(fā)展型農(nóng)村，這類農(nóng)村正處于城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展時期，能較快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化;第三種是經(jīng)濟落后型農(nóng)村，一般地理位置偏遠，人口居住較為分散，垃圾收集運輸難，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)實很“骨感”。此外，南北方農(nóng)村的生活垃圾區(qū)域差異也較明顯，南方地區(qū)農(nóng)村生活垃圾主要以廚余為主 43.56% ，其次是渣土 26.56% ;而北方地區(qū)許多地方為燃煤區(qū)，生活垃圾無機成分含量較大，主要以渣土為主 64.52% ，其次是廚余 25.69% ;其他組分差異較小。
目前各地的農(nóng)村生活垃圾治理主要從管理機制、經(jīng)營模式、經(jīng)費分擔(dān)機制、處理模式等方面進行嘗試。一般，由省級確定全省治理目標(biāo)，并層層分解落實，將目標(biāo)完成情況作為考核評價市、縣、鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，建立了統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)籌部署、各司其職、協(xié)調(diào)配合的多部門合作機制。比如四川開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治把農(nóng)村生活垃圾治理作為重點，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動、親自部署，省以下各級政府也是由主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓落實，共有住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保等38個省直部門參與;同時，加強問責(zé)制度建設(shè)，自2009年以來，因治理工作不力受到撤職等處分的干部就有402人。
■初步探索多元化經(jīng)營
政府正在嘗試采用新的商業(yè)模式來解決農(nóng)村環(huán)境綜合整治的問題。據(jù)統(tǒng)計，目前農(nóng)村生活垃圾收運處理市場化運營模式主要有BOT模式、BT模式，EPC模式也有涉及。典型案例：山東省金鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治BOT項目，由某專業(yè)環(huán)保公司承擔(dān)了山東金鄉(xiāng)下屬13個縣鎮(zhèn)6座二期垃圾中轉(zhuǎn)站，升級改造13座垃圾中轉(zhuǎn)站及購置相關(guān)配備機械設(shè)備、清運車輛，負責(zé)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日產(chǎn)日清。項目投資3560萬元，全部由企業(yè)自籌，特許經(jīng)營期限為25年。
探索經(jīng)費分擔(dān)機制。建設(shè)費用主要由政府出資解決，運行費用則由政府和村集體、村民共同承擔(dān)，既可以彌補運行經(jīng)費缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作，還可以讓廣大村民成為“義務(wù)”監(jiān)督員。典型案例：廣西通過籌集、管理村莊保潔費的方式向每戶每月收取3 5元，共自籌村莊保潔費806萬元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%。
■確定適宜的處理模式
由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，且因村鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生源點多量大、組分復(fù)雜、布局分散、不利收集等特點，決定了我國城市生活垃圾的相關(guān)處理和資源化利用技術(shù)和模式不能直接在農(nóng)村應(yīng)用。目前，較適合農(nóng)村垃圾處理的模式大致有幾種：
源頭分類減量、適度集中處理模式：主要特點是源頭分類減量后，區(qū)分近郊、遠郊、偏遠村莊的不同，分別選在縣、鎮(zhèn)或村，以“戶分類，村收，就近就地處理”、“戶分類，村收，片處理”、“戶分類，村收，縣處理”的方式進行處理。這種方式適宜區(qū)域為經(jīng)濟欠發(fā)達且區(qū)域面積較大地區(qū)。廣西已編制適合本地實際的農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)，包括3種模式13種方案，選擇30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊開展片區(qū)處理試點和邊遠山區(qū)農(nóng)村就近就地處理試點。
城鄉(xiāng)一體化模式：主要特點是由各級環(huán)衛(wèi)部門對農(nóng)村生活垃圾實行收集運輸，“戶集、村收、鎮(zhèn)運、區(qū)縣處理”。適宜區(qū)域為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)接合緊密地區(qū)主要城市包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東等。其中北京、上海、浙江的生活垃圾收集行政村比例超九成，對生活垃圾進行處理的行政村比例超八成。
新型城鄉(xiāng)一體化模式：主要特點是采取市場化運作的統(tǒng)收統(tǒng)運模式，實行管干分離，對農(nóng)村生活垃圾收集運輸，集中到縣進行最終處理。其優(yōu)勢表現(xiàn)為，可有效解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化管理模式鏈條長、枝節(jié)多、重突擊、重復(fù)作業(yè)以及容易造成二次污染的弊端。目前，山東全省有76個縣(市、區(qū))已有嘗試工，并實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理，多數(shù)村莊具備了無害化處理的能力。
■農(nóng)村垃圾處理標(biāo)準有待完善
農(nóng)村地區(qū)的垃圾處理技術(shù)及處理設(shè)施標(biāo)準目前基本是個空白。據(jù)了解，小型生活垃圾填埋場技術(shù)規(guī)范、小型生活垃圾生物處理廠技術(shù)規(guī)范、生活垃圾簡易堆場封場技術(shù)規(guī)范等現(xiàn)已列入標(biāo)準修訂計劃。
就農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)標(biāo)準來說，我國農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施建設(shè)標(biāo)準還是參考城市標(biāo)準，但是農(nóng)村各項基本條件與城市差別較大，當(dāng)前還是要有針對村鎮(zhèn)垃圾處理特點的收運設(shè)施標(biāo)準。要建立相對完善的生活垃圾收集和處置技術(shù)體系，即健全源頭分類收集、封閉式運輸、無害化填埋的完整標(biāo)準體系，還需要一段時間。現(xiàn)在需要針對農(nóng)村垃圾填埋場滲濾液、填埋氣的收集、處理以及監(jiān)測給予技術(shù)指導(dǎo)。
環(huán)衛(wèi)專業(yè)規(guī)劃是城市規(guī)劃中不可或缺的組成部分。在2014年11月18日召開的全國農(nóng)村生活垃圾治理工作電視電話會議上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部再次強調(diào)：郊區(qū)縣在編制社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，也應(yīng)將農(nóng)村生活垃圾治理納入郊區(qū)縣建設(shè)的總體規(guī)劃，進一步明確宏觀導(dǎo)向。
■資金保障機制不斷創(chuàng)新
從政策層面來說，要加大政策投入。2009年中央安排1032.5萬元財政經(jīng)費，重點支持湖南、湖北、安徽、四川和重慶等17個省(市)的112個村實施農(nóng)村清潔工程試點示范。2013年7月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮一事一議財政獎補作用推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點的通知》，提出實現(xiàn)道路硬化、衛(wèi)生凈化、村莊綠化、村莊亮化、環(huán)境美化等目標(biāo)，改善村容村貌和農(nóng)民人居環(huán)境。
以往，國內(nèi)農(nóng)村生活垃圾處理是環(huán)衛(wèi)部門直接管理，負責(zé)鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生包括村莊保潔、垃圾清運、所有日常養(yǎng)護管理任務(wù)，這是由政府直接從事環(huán)衛(wèi)生產(chǎn)和作業(yè)養(yǎng)護的作業(yè)形式。如今，一些地區(qū)嘗試采取PPP模式，就是推行政府向社會力量購買服務(wù)，以創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，增加環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)供給，進一步提高環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)水平和效率。
目前，在農(nóng)村生活垃圾收運處理領(lǐng)域，已經(jīng)有不少地方政府嘗試與企業(yè)合作，采取PPP模式運作。如山東省采取合資、合作、PPP、BOT、TOT等多種方式，鼓勵社會資金投資、建設(shè)、運營農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施，目前該省30%的垃圾處理場有社會資金投入，吸引資金50多億元。再就是加強融資支持。鼓勵金融機構(gòu)為相關(guān)項目提高授信額度、增進信用等級。創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議質(zhì)(抵)押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用垃圾處理預(yù)期收益質(zhì)押貸款。
張益：我國農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀
■區(qū)域差距較大
近年來，我國農(nóng)村生活垃圾收集處理初見成效。但農(nóng)村生活垃圾處理存在區(qū)域差距大、處理標(biāo)準不統(tǒng)一的狀況。東部地區(qū)有生活垃圾收集點的行政村比例達82%，對生活垃圾處理的行政村比例達68%；中部、東北地區(qū)有生活垃圾收集點的行政村比例也超過50%；但西部地區(qū)農(nóng)村生活垃圾的收集和處理工作均相對滯后。
■模式粗放 污染嚴重
許多地方處理模式粗放，收運處理過程污染嚴重，一般有三種情況：較差的情況是，基本沒有垃圾收運處理設(shè)施，垃圾隨處亂堆，甚至直接傾倒在河道；一般的情況是，設(shè)有簡易垃圾收集點，但沒有密封、清潔措施，最終采取簡易堆放；較好的情況是，收集點轉(zhuǎn)運至簡易垃圾填埋場，但成本較高，資源浪費。
■問題很多 原因復(fù)雜
如此種種的主要原因是投入不足，環(huán)衛(wèi)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱。一些地方經(jīng)費匱乏，未納入地方財政預(yù)算導(dǎo)致如下問題：一是收運設(shè)施缺乏或簡陋；二是以人力作業(yè)為主，勞動強度大，工作效率低，三是收運不及時；四是處理以簡易填埋為主；五是大量堆場污染環(huán)境亟待修復(fù)。
深層次的原因是沒有形成有效的行動機制，地方政府重視不夠，管理體制不清晰，職權(quán)不明確，財政資金不能及時到位，村民環(huán)保意識不高，沒有兼顧城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。
■因地制宜分類處理
對于經(jīng)濟欠發(fā)達、面積較大地區(qū)，應(yīng)該因地制宜地采取“分類、分片、分級”處理模式，源頭分類減量后，區(qū)分近郊、遠郊、偏遠村莊，分別選在縣、鎮(zhèn)或村進行最終處理：距離縣處理廠20公里范圍內(nèi)村收鎮(zhèn)運縣處理；20公里范圍外，村收鎮(zhèn)運片處理，通過片區(qū)建設(shè)生活垃圾轉(zhuǎn)運站和處理場；20公里范圍外，位置偏遠的農(nóng)村，就近就地處理，強調(diào)分類處理。
■加大投入 初見成效
近幾年，各地在農(nóng)村生活垃圾處理方面均加大了投入。
2008年以來，山東全省累計投入資金51.3億元，目前有76個縣(市、區(qū))實現(xiàn)了生活垃圾城鄉(xiāng)一體化處理。
2009年以來，四川大力推進以農(nóng)村生活垃圾治理為重點的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了處理。
2010年以來，安徽省級財政安排專項資金10.5億元，縣(市、區(qū))投入財政資金4.5億元用于農(nóng)村生活垃圾治理。
2011年以來，廣西加大推動農(nóng)村生活垃圾處理，兩年內(nèi)對生活垃圾進行處理的行政村比例增加30個百分點。
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