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一、轉變城市發展方式
——海綿城市建設意義重大
我國正處在城鎮化快速發展時期，城市建設取得顯著成就，同時也存在開發強度高、硬質鋪裝多等問題，導致下墊面過度硬化，改變了城市原有自然生態本底和水文特征。以我國北方為例，城市開發建設前，在自然地形地貌的下墊面條件下，70%~80%的降雨可以通過自然滯滲進入地下，涵養本地生態和環境，只有20%~30%的雨水形成徑流外排；而城市開發建設后，下墊面硬化導致70%~80%的降雨形成徑流，僅有20%~30%的雨水能夠入滲，呈現了相反的水文特征。研究表明，一個地區的自然水文特征發生10%的變化，就會對當地的生態和環境產生一定的影響；如果變化超過30%，就會對當地的生態環境造成嚴重影響，甚至出現生態退化。城市開發建設破壞了自然的“海綿體”，導致“逢雨必澇、雨后即旱”，同時也帶來了水環境污染、水資源緊缺、水安全缺乏保障、水文化消失等一系列問題。這些現象在我國已十分普遍。
發達國家在城鎮化發展過程中，也曾出現過類似情況，他們及時調整城市規劃、建設和管理理念，通過控制雨水徑流，有效應對了上述問題。
習近平總書記針對中國城鎮化發展要求，提出建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”的要求。為貫徹落實習近平總書記指示，2014年10月，住房城鄉建設部印發了《海綿城市建設技術指南》，2015年1月，財政部、住房城鄉建設部、水利部發布了《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，2015年7月，住房城鄉建設部印發《海綿城市建設績效評價與考核辦法》，啟動了我國海綿城市建設工作。2015年10月，國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確海綿城市建設是城市發展的方式，并確立了未來我國推進海綿城市建設工作目標和基本原則，是我國推進新型城鎮化建設的一個重要行動綱領。
海綿城市建設本質是通過控制雨水徑流，恢復城市原始的水文生態特征，使其地表徑流盡可能達到開發前的自然狀態，即恢復“海綿體”，從而實現修復水生態、改善水環境、涵養水資源、提高水安全、復興水文化的五位一體的目標。通過人工和自然的結合、生態措施和工程措施的結合、地上和地下的結合，既解決城市內澇問題、水體黑臭的問題，又可以調節微氣候、改善人居環境。
我們應該充分認識推進海綿城市建設的重要意義：
（一）海綿城市建設是“穩增長、調結構、促改革、惠民生”的重要內容。海綿城市建設涉及城市建設的方方面面，與新區建設、舊城改造以及棚改緊密相關，涉及房地產、道路、園林綠化、水體、市政基礎設施等建設，能夠有效拉動投資。據初步估算，如果全國新區開發和舊城改造按照海綿城市理念實施，每年可以形成投資量近萬億元。
（二）海綿城市建設是落實生態文明建設的重要舉措。通過海綿城市建設，保護城市原有的河流、湖泊、濕地、坑塘、溝渠等生態敏感區，結合綠色建筑、低影響開發建設（LID）以及綠色基礎設施建設（GI），充分利用自然地形地貌，調節雨水徑流，充分利用天然植被、土壤、微生物凈化水質，最大限度地減少城市開發建設行為對原有生態環境造成的破壞。
（三）海綿城市建設是城鎮化綠色發展的重要方式。可以保證城市生態空間，涵養水源、凈化水質，調節城市小氣候，減少城市熱島效應；同時，也為生物特別是水生動植物提供棲息地，恢復城市生物多樣性，營造生態、優美的景觀環境。
（四）海綿城市建設對中國跨越中等收入陷阱具有重要的支撐作用。“十三五”期間將是中國經濟突破中等收入陷阱的關鍵時期，成敗與否，很大程度上取決于經濟結構轉型升級。縱觀發達國家走過的歷程，起初也是先污染后治理，之后從綠色發展中尋求產業和技術升級，實現新的一輪經濟發展。綠色城鎮化發展同樣在中國經濟建設中占有著舉足輕重的地位，海綿城市建設作為未來一段時期中國城鎮化走綠色發展道路的重要舉措，必將助力中國跨越中等收入陷阱。
二、將70%的降雨就地消納和利用
——海綿城市建設的總體要求
《指導意見》提出，通過海綿城市建設，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。
海綿城市建設的原則是“生態為本、自然循環；規劃引領、統籌推進；政府引導，社會參與。”
生態為本、自然循環。優先利用自然的力量控制雨水徑流，充分發揮山水林田湖等自然地形地貌對降雨的積存作用，充分發揮植被、土壤等自然下墊面對雨水的滲透作用，充分發揮濕地、水體等對水質的自然凈化作用。
規劃引領、統籌推進。推進海綿城市建設，一定要規劃先行，要將海綿城市建設理念和要求系統地融入到城市總體規劃、控制性詳細規劃和各相關專項規劃。這是將海綿城市的建設常態化、長期化，避免“運動化”、“突擊化”的關鍵，也是體現海綿城市建設的科學性、合理性和可操作性的要求。
政府引導，社會參與。城市人民政府是海綿城市建設責任主體，要發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大財政、融資等方面的政策支持力度，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，營造良好發展環境。吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。
海綿城市建設是一個系統工程，要以目標和問題為導向，統籌推進。《指導意見》要求，從2015年起，全國各城市新區、各類園區、成片開發區要全面落實海綿城市建設要求。老城區要結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區域整體治理，逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。重點抓好海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園和綠地建設，自然水系保護與生態修復，以及綠色蓄排與凈化利用設施建設等五方面工作，同時也要避免大拆大建。
三、規劃先導技術得當
——海綿城市建設的實施途徑
（一）規劃引領
《指導意見》明確指出：“科學編制規劃。編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關專項規劃時，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標”。
徑流系數是表征水文特征的一個非常重要的參數，它是自然狀態下地表徑流量與總降雨量的比值，與自然地理氣候狀況有直接關系。鑒于徑流系數指標過于理論化，在實際應用過程中不易操作，因此，通過將徑流系數的概念轉化為年徑流總量控制率，并通過年徑流總量控制率求得所對應的設計雨強（mm/d），作為海綿城市規劃建設的管控指標，以便于實際操作、考核和監管。
一般而言，在自然狀態下，大到暴雨時（小概率降雨事件）易形成地表徑流；而在中小降雨時（大概率降雨事件）較少形成大量的地表徑流，主要入滲地下。因此，海綿城市建設就是要控制小降雨的徑流，將雨水留在原位，以期達到將70%的降雨就地消納和利用的目標。
《指導意見》還明確要求：“劃定城市藍線時，要充分考慮自然生態空間格局。建立區域雨水排放管理制度，明確區域排放總量，不得違規超排”。排水分區的劃定是建立區域雨水排放管理制度的基礎。一個城市由若干個排水分區組成，每個排水分區就是一個大的區域雨水排放管理的單元，在此區域內所有的建設開發項目都有義務共同承擔規劃確定的雨水年徑流總量控制率的目標要求。
《指導意見》還明確要求：“嚴格實施規劃。將建筑與小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等海綿城市建設要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，保持雨水徑流特征在城市開發建設前后大體一致。在建設工程施工圖審查、施工許可等環節，要將海綿城市相關工程措施作為重點審查內容；工程竣工驗收報告中，應當寫明海綿城市相關工程措施的落實情況，提交備案機關。”
（二）技術路線
源頭減排、過程控制、系統治理是海綿城市的技術路線。
源頭減排。城市是社會經濟發展與環境資源矛盾最為突出的地域，中國是人口大國，城鎮化用地非常緊張，目前，我國城鎮化率達到55%，創造的GDP接近全國的80%，可想而知，城市的環境容量非常有限。傳統“快排”的末端治理模式，成本高昂，難以為繼，無法支撐城鎮化健康發展的需要，必須從源頭減排來分解責任和壓力。源頭減排，就是要在城市各類建筑、道路、廣場等易形成硬質下墊面（雨水產匯流形成的地區）處著手，實現有效的“徑流控制”，即從形成雨水產匯流的源頭著手，盡可能將徑流減排問題在源頭解決，這就要綜合采用綠色建筑和低影響開發建設的手段，在建筑和小區等地塊的開發建設過程中，結合區域雨水排放管控制度，落實雨水徑流控制的要求。源頭減排，既分解了責任和資金（類似開發商在地塊開發建設中落實綠地率指標要求），又將市政管網等排水設施的壓力也從源頭得到了分解。
過程控制。傳統排水系統的設計是按照末端治理的思路進行的，城市排水管網按最大設計雨強來設計管徑。海綿城市建設的理念是要通過“滲、滯、蓄”等措施將雨水的產匯流錯峰、削峰，不致產生雨水共排效應，使得城市不同區域匯集到管網中的徑流不要同步集中排放，而是有先有后、參差不齊、細水長流地匯集到管網中，從而降低了市政排水系統的建設規模，也提高了系統的利用效率。簡而言之，過程控制是利用綠色建筑、低影響開發和綠色基礎設施建設的技術手段，通過對雨水徑流的過程控制和調節，延緩或者降低徑流峰值，避免雨水徑流的“齊步走”。
系統治理。水的外部性很強，幾乎無所不及，治水絕不能“就水論水”。習近平總書記提出要牢固樹立“山水林田湖”生命共同體的理念，充分體現了水的特點。治水也要從生態系統的完整性來考慮，充分利用好地形地貌、自然植被、綠地、濕地等天然“海綿體”的功能，充分發揮自然的力量。同時，也要考慮水體的“上下游、左右岸”的關系，既不能造成內澇壓力，也不能截斷正常徑流，影響水體生態。因此，海綿城市不是一個部門的事，相關部門一定要形成合力，統籌規劃、有序建設、精細管理，實現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一張網”，才能夠收到事半功倍的效果。
（三）技術措施
海綿城市建設的方法即是從傳統“快排”模式轉化為“滲、滯、蓄、凈、用、排”（海綿城市建設的“六字箴言”）主要工程技術措施。
“滲”，減少硬質鋪裝、充分利用自然下墊面滲透作用，減少徑流，涵養生態與環境，積存水資源。
“滯”，通過雨水滯留，以空間換時間，提高雨水滯滲的作用，同時也降低雨水匯集速度，延緩峰現時間，既降低排水強度，又緩解了災害風險。
“蓄”，降低峰值流量，調節時空分布，為雨水利用創造條件。
“凈”，減少面源污染，降解化學需氧量（COD）、懸浮物（SS）、總氮（TN）、總磷（TP）等主要污染物，改善城市水環境。
“用”，充分利用雨水資源和再生水，提高用水效率，緩解水資源短缺。
“排”，構建灰綠結合的蓄排體系，避免內澇等災害，確保城市運行安全。
（四）厘清關系
海綿城市建設要著重處理好幾個關系。
一是水質和水量的關系。有質無量，水不夠用；有量無質，水不能用，只有量和質統一才能處理好水的自然循環和社會循環的關系，體現人與自然和諧共生，將水取之于自然，還要回歸于自然。
二是分布與集中的關系。分布就是化整為零，源頭減排，在“小”上下功夫；集中就是要集零為整，末端處理，在“大”上下功夫。設施建設的分散和集中需要因地制宜，處理好節能、就近再生利用以及運營管理等問題。
三是景觀和功能的關系。有景觀無功能是“花架子”，有功能無景觀，是“傻把式”。要將自然生態功能融入到景觀中，做到功能和景觀兼具。目前，我們一些園林綠化的做法，太注重景觀，忽略了園林對水的自然吸納、凈化的功能，反而加大了對市政排水系統的壓力。
四是生態和安全的關系。對大概率小降雨，要從涵養生態的角度留住雨水；對小概率大降雨，要以安全為重，妥善及時地排水防澇。
五是“綠色”與“灰色”的關系。“綠色”基礎設施倚仗自然力量，實現“自然積存、自然滲透、自然凈化”。“綠色”與“灰色”要相互融合，實現互補，不能顧此失彼。發達國家的實踐證明，綠色基礎設施比灰色基礎設施的全生命周期的成本支出要少20%左右，尤其是在運行管理方面，節省大量的人力和財力，從而降低運行管理費用。
四、創新機制合作共贏
——海綿城市建設的政策支撐
《指導意見》提出，鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理，鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融資本相組合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，采用工程總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。要結合政府職能轉變，在建設海綿城市的過程中，改變以往城市公用事業的供給一手包辦的做法，發揮市場主體的作用，提高城市公共服務的供給質量和效率；同時，依法依規，強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。我們也要積極培育“技術+資本”的骨干企業，適度提高產業集中度，打造城市基礎設施建設領域具備咨詢策劃、規劃設計、建設運營、技術產品供應、投融資等全產業鏈條能力的“航母級”骨干企業集團。
《指導意見》中還明確了完善融資支持方面的措施政策：一是中長期信貸支持。充分發揮開發性、政策性金融作用，鼓勵對海綿城市建設提供中長期信貸支持。二是擔保創新類貸款。積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。三是專項建設基金支持。將海綿城市建設中符合條件的項目列入專項建設基金支持范圍。四是鼓勵發行債券等。支持符合條件的企業發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據，用于海綿城市建設項目。
當前，海綿城市建設與當前國家倡導和實施的生態文明建設、“穩增長、促改革、調結構、惠民生”、政府和社會資本合作（PPP）等戰略相契合。因此，海綿城市建設正處在各項優惠政策扶植的黃金窗口期，各地應該住機遇，充分利用好各類政策的組合，加快推進海綿城市建設，先行先得益，解決好城鎮化綠色發展的問題。
來源：《中國建設報》
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