小編導語:
歐洲國家綜合管廊能夠規模興建并形成網絡，政府完全主導項目投資建設及后期運營管理是其中關鍵因素。
日本綜合管廊的建設費用主要由政府承擔，管線單位只按照管線傳統直埋費用出資。
臺灣綜合管廊費用分攤依據《共同管道建設及管理經費分攤辦法》執行，主管機關承擔1/3建設費用，管線單位按照其傳統埋設成本等比例承擔2/3建設費用。
廣州大學城綜合管廊由政府全額投資建設完成后作為資產注入廣州大學城城投經營管理公司，管線單位通過支付入廊費和運營管理費進入綜合管廊。
昆明綜合管廊建設項目能夠回收79% 的項目投資，政府在管廊建設及運營過程中所給予的政策與法律發揮了重要的作用。
那深圳呢？
——國外綜合管廊投資運營分析
歐洲
歐洲是最早開始利用城市地下空間的地區，早在19世紀法國、英國、德國等國家就開始興建綜合管廊，迄今已形成較為完善的綜合管廊網絡，為改善城市環境和有效利用城市地下空間發揮了重要作用。
綜合管廊能夠在歐洲國家大規模興建并形成網絡，政府完全主導項目投資建設及后期運營管理是其中關鍵因素。歐洲國家政府財政能力良好，有能力應對綜合管廊建設一次性投入的巨額資金對政府財政造成的“脈沖”效應。政府出資開展綜合管廊建設，建成以后產權歸政府所有，避免管線單位與政府之間關于管廊所有權歸屬的糾紛。
綜合管廊的運營管理通過向管線單位出租管廊空間的形式開展，但沒有制定固定的收費標準，而是由管廊所在地議會每年通過聽證確定，根據管廊的實際運營情況進行調整。這種運營管理模式的運行前提是將綜合管廊定性為公共產品，由社會大眾的整體意愿制定產品價格，基本符合社會公眾的利益需求。然而，該種模式必須有較完善的法律體系進行保障，政府可以通過法律程序和具有法律效應的行政約束力來制約管線單位必須采用綜合管廊的形式敷設管線，給管廊后期健康有效運營提供了保障。
日本
日本自1963年制訂《共同溝特別措施法》后，綜合管廊作為道路合法附屬物，并以法律的形式制定了費用分攤辦法。隨后綜合管廊建設規模不斷擴大，其建設目標是21世紀初在全國80個城市干線道路下建成1100 km綜合管廊。
日本綜合管廊的建設費用主要由政府承擔，管線單位只按照管線傳統直埋費用出資，且管線單位可獲得政策性貸款分擔支付建設費用的壓力。綜合管廊建成后，管線單位只負責維護管理管線本身，管廊主體由道路管理者負責，政府分擔一半以上的管理維護費用，其余部分由管線單位分攤。
日本綜合管廊的費用分攤辦法能夠在實際當中發揮作用，其關鍵在于相比較以傳統方式直埋敷設管線，管線進入管廊后管線單位支出的費用并沒有增加，管線單位相當于“無償”享受綜合管廊產生的效益。同時，政府已經建立了一套完善的道路和地下空間法律體系，對于管線單位不進入管廊以及道路開挖行為可以通過法律效力約束。
——國內綜合管廊投資運營分析
廣州大學城
廣州大學城綜合管廊全長17.4 km，由政府全額投資建設完成后作為資產注入廣州大學城城投經營管理公司，管線單位通過支付入廊費和運營管理費進入綜合管廊。入廊費基于管線直埋敷設成本按照管線實際敷設長度一次性收取；運營管理費依據各類管線設計截面空間等比例分攤。然而，實際收取的入廊費遠低于理論水平，部分管線單位不愿進入管廊，而在管廊周邊區域敷設管線，道路開挖現象仍不時發生。同時，入廊的管線單位普遍不愿繳納管廊運營管理費，管廊一直以虧損的狀態運營。
廣州大學城綜合管廊的投資運營未能照既定軌道運行，說明“政府建設、企業管理、管線單位租用”尚需要解決幾個關鍵問題。
一是由于市政管線單位的強勢壟斷地位，管線單位向外界公開的直埋成本與其真實成本有很大的出入。在以傳統方式直埋敷設管線時，管線單位經常通過夸大直埋成本的方式獲得更多的建設資金，這會導致制定的費用分攤標準中管線單位負擔比例上升，管線單位以此不愿進入管廊。
二是城市地下空間開發和道路開挖的相關法律政策的缺失會直接影響費用分攤辦法的實際運行。由于缺乏強制要求管線單位必須進入綜合管廊的法律政策，綜合管廊建成后部分管線單位仍采用傳統直埋方式敷設管線，導致管廊的預期收益不能實現。
三是由于綜合管廊牽涉多行業多部門，僅僅通過行政協調的方式很難達成各方滿意的共識。同時，由于部分壟斷行業垂直管理的特點，作為綜合管廊運營管理主體的國有公司在與管線單位對話時缺乏對管線單位的約束力，向管線單位收取管廊運營管理費難度很大。
昆明
昆明目前在彩云路、廣福路已建成運行綜合管廊38 km，總投資達9.05億元，目前已回收79% 的建設投資費。政府授權成立負責綜合管廊建設管理運營的管網公司，綜合管廊本體及附屬公共設施的維護管理由管網公司負責，各管線單位負責各自管線的維護管理。
昆明綜合管廊建設項目能夠回收79% 的項目投資，政府在管廊建設及運營過程中所給予的政策與法律發揮了重要的作用。政府在不提供實物、資金和財政擔保的前提下，通過提供政策上支撐為綜合管廊的實施創造良好的條件。政府授予項目建設主體50年的特許經營期，并出臺《昆明市道路管理條例》，對道路開挖實施嚴格的審批限制，并對開挖道路的單位處以嚴格行政處罰，如對于新建或改建的道路未使用滿5年或者大修竣工后使用年限沒超過3年的城市道路進行挖掘的，按照普通開挖道路規定標準的5倍收取道路修復費用。同時，政府通過對新建管線的選址和走向進行審批限定，在建設綜合管廊的路段，城市規劃局不再審批新的管線路由等，間接促使更多的管線進入管廊。
管線單位大多屬于自然壟斷行業，具有較強的博弈能力或者議價能力，綜合管廊有償使用必然導致管線單位的博弈行為，而作為管廊投資運營主體的國有企業在與其博弈時處于弱勢地位，無法實現管線單位付費入廊的目標。由政府部門出面與進入管廊的管線單位進行溝通協商，政府可以通過規劃控制、行政處罰、財政補貼等多種手段與管線單位進行博弈，同時在博弈過程中給予對方有利的論證，從技術可行性、可靠性和成本節約性等多個方面證明管線進入綜合管廊可以實現管線單位的利益最大化，最終在充分滿足各自利益的基礎上取得平衡。
深圳綜合管廊建設投資運營模式思考
深圳于2011年編制完成了《深圳市共同溝系統布局規劃（2010-2020）》，確定將在前海深港現代服務業合作區、深圳國際低碳城、光明新區等地以綜合管廊的形式敷設地下管線。目前，光明新區首期8.5 km綜合管廊已投入運營，前海合作區綜合管廊詳細規劃及設計工作也已完成，即將進入下一步的施工建設階段。但在綜合管廊的投資運營模式建設上，缺乏適宜的費用分攤機制對政府和管線單位需要承擔的風險進行合理分配，綜合管廊的投資運營依舊沿用傳統的市政公用事業管理模式，不利于綜合管廊的穩定健康發展。因此，探索建立深圳適用的綜合管廊投資運營模式，對實現綜合管廊的可持續發展有著重要的意義。
深圳即將在全市13個重點區域啟動綜合管廊建設，鑒于其投資運營模式的研究相對滯后，難以滿足不斷發展的綜合管廊建設運營管理需求，分析了國內外已建設綜合管廊經驗，明確在項目不同階段政府與管線單位所承擔責任的分配結構。
同時，結合深圳市政管道建設運營現狀，從保障綜合管廊投資建設可行性和運營管理可持續性出發，提出政府全額出資建設、管線單位有償使用、費用分攤標準貼近管線傳統直埋運營管理成本、保持費用分攤標準一定彈性空間等建議，為建設適宜深圳的綜合管廊投資運營模式提供思路。
政府全額出資建設
1適合深圳市政管道投資運營現狀
觀察目前國內外已建成綜合管廊有償使用的案例，以管線傳統直埋成本作為有償使用的收費標準被管線單位的認可程度最高，綜合管廊的投資運營者和管線單位的利益能夠實現平衡。然而，深圳現階段的市政管道基本由政府全額出資隨道路同步建設，建成后隨著市政道路移交管線單位無償使用。這導致管線單位在對入廊成本和收益進行計算時，自然將管線直埋費用不計入管線以傳統方式敷設的總成本中。倘若將綜合管廊的建設費用分攤至管線單位，則管線單位可能會采取避開管廊敷設管線、啟用備用線路提供服務、甚至不設置管線取消服務等博弈方式，導致綜合管廊不能發揮出應有的效益。
2避免綜合管廊所有權歸屬糾紛
按照“誰出資、誰擁有”的原則，綜合管廊的投資者即擁有管廊的所有權，然而在我國現行的法律體系中，明確規定地下空間所有權歸國家所有。管線單位參與出資建設綜合管廊只能獲得管廊的使用權，無法將投資建設的管廊計入企業固定資產當中，則難以通過項目抵押貸款獲得銀行的支持，管線單位僅能依靠自有資金投入綜合管廊建設，管線單位將會承擔巨大公司財務風險和債務風險。因此管線單位勢必會與政府產生管廊所有權歸屬的糾紛，最終導致在綜合管廊建設階段資金籌集困難、投資不足，造成項目建設進度滯泄。綜合管廊采用政府全額出資建設，建成后產權歸國家所有，產權明晰，可以充分保證政府對綜合管廊建設進度的控制權。
3良好的公共財政支出能力
綜合管廊的建設將極大地改善城市環境，減少管線埋設給城市生活帶來的影響，提高道路通行效率，因此生活于城市中的社會公眾將直接地感受到綜合管廊帶來的效益。然而，社會公眾獲得的效益難以通過量化直接收取費用，只能由作為社會公共利益代表的政府按“受益者付費”原則負擔相應費用。
雖然全額出資建設綜合管廊會造成政府巨大的財政負擔，但在2014年財政收益再創歷史新高的大背景下，深圳有能力實現財政支出和城市基礎建設的平衡。根據2014年深圳財稅工作會議內容，深圳地方級稅收完成1754.55億元，占地方財政收入的比重為84.3%，高于全國地方級和全省平均水平；產出的財稅收入超過2.8億元/km2，居全國大中城市首位。強大且健康的財政收入保證了深圳有能力將公共財政更多地流向社會基礎設施建設，進一步實現經濟發展和公共服務的平衡。《深圳市共同溝系統布局規劃》規劃至2020年深圳建設完成綜合管廊55條，共154.49 km，總投資估算59.5億人民幣，折算到每年投資約為10億元人民幣。對照深圳2015年的365.4億元社會民生項目投資資金，綜合管廊建設投資所占比例為2.74%，綜合管廊建設投資在深圳公共財政支出能力之內。
管線單位有償使用
綜合管廊的日常運營費用包括管廊本體折舊費、維護檢測費，內部附屬設施折舊費、運營維護費及人工費等。倘若管廊的運營管理依舊沿用“政府投資建設運營、管線單位免費使用”的運作模式，政府在投入巨額資金完成建設后，還需每年承擔全額運營管理費用，這不僅會給政府帶來持續性的財政負擔，而且由于管廊運營管理主體固定，導致其主觀上缺乏改善管廊運營水平的動力，綜合管廊的長期健康發展缺乏有效支撐。
假如綜合管廊無償移交管線單位使用，管廊運營管理由各管線單位分頭承擔，則會出現管線單位利用行業不透明的性質，夸大所需管道容量，額外占用管道，導致部分管道閑置、管道利用效率低下的現象。同時，由于缺乏統一的運營管理主體，各類管線管理混亂無序，管廊公共部分缺乏維修與保養，管廊運營效率低下，遠不能實現通過綜合管廊的建設解決城市地下管線混亂無序、事故頻發的期望。
通過在運營階段對管線單位收費，可以為管廊的設備維修更換提供資金來源，保證管廊的正常運營，更大限度地延長管線和廊體的使用壽命。同時，管線單位繳納管廊運營管理費用后，對于管廊運營狀況的關注程度會得到加強，管廊運營主體的工作成果得到有效監督。
理順管線敷設運營管理成本
由于管線單位的壟斷行業性質，管線單位和政府之間存在信息不對稱性和不透明性，基于兩者所提供信息制定的費用分攤標準難以滿足各方需求，造成費用分攤標準不能順利實施。因此，在制定管廊運營階段的費用分攤標準過程中應引入第三方的專業技術力量，對管線單位以傳統直埋方式敷設管線時的運營管理成本進行評估，消除管線單位和政府對管廊運營管理成本的分歧。
保持彈性空間
由于各專業管線及其配套設施的維護技術與時間均不一致，導致每一年度各專業所花費的運營管理費用不盡相同。倘若費用分攤標準固定不變，則管線單位之間針對各方應承擔的費用比例產生分歧無法消除，最終導致綜合管廊的日常運營管理陷入僵局。因此，應保持費用分攤標準存在一定的彈性空間，依據一段時間內各專業管線所產生的實際維護管理成本適當調整各專業管線單位的費用分攤比例，并將結果與依據通告管線單位，減少管線單位之間對分攤比例的分歧，實現費用分攤標準能夠持續發揮作用。
結語
國內外已建成綜合管廊案例分析表明，通過適宜的投資運營模式對政府和管線單位需要承擔的責任進行合理分配，對于綜合管廊穩定、健康地運行有著至關重要的作用。深圳作為國家改革和創新的前沿地區，不僅需要大力推進綜合管廊建設，而且在投資運營模式創新上也應起到示范作用。在擁有良好健康的財政支出能力和特區立法權背景下，深圳的綜合管廊投資運營模式應從公眾利益最大化的角度出發，明確政府全額投資綜合管廊建設；從綜合管廊使用效率、健康運營角度出發，確定管線單位在管理運營階段有償使用綜合管廊。同時，依據管線傳統直埋運營管理成本制定運營階段費用分攤標準，并保持一定的彈性空間，保障其能夠順利實施且持續性發揮作用，避免建成的綜合管廊淪為形象工程。
本文來自《給水排水》2016年第1期
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