城市雨洪資源綜合利用是海綿城市建設的重要手段，主要是指通過雨水排放、內澇防治、雨水收集利用、面源污染減控、低影響開發等措施，對城市降雨所產生的地表徑流、管網與河道雨洪水進行綜合調控，從而在保障防洪排澇安全的前提下進行雨洪資源利用并增加地下水補給量、減少初期雨水污染，以緩解城市水資源緊缺、改善城市水生態環境。
1我國城市雨洪資源利用的發展歷程與現狀
1.1發展歷程
我國城市雨洪資源利用主要經歷了雨水直排、排用結合兩個階段：新中國成立后至上世紀80年代處于雨水直排階段，城市主要參照前蘇聯的模式建設排水系統和防洪體系，雨水徑流快速直接排放；自上世紀80年代末、90年代初至今處于排用結合階段，一些城市在傳統防洪和排水的基礎上增加了雨水收集、截留、下滲等利用措施，形成了雨水排放與適當利用相結合的新格局。近年來，北上廣深等一線城市開始借鑒國外先進經驗，通過示范性工程建設，探索系統管理和調控降雨徑流、減少災害并合理利用雨水的路徑。
1.2發展狀況
1.2.1設施與工程
當前，我國絕大多數城市都建立了防洪工程和排水設施，但部分有防洪任務的城市尚未達到國家防洪標準，而且城市排水管網普及率還不高。據估計，我國地市級及以上城市中，約12%建有透水鋪裝路面，約9%建有蓄滯設施，約6%建有下凹綠地，約3%建有其他雨洪資源利用設施。大部分城市的雨洪資源利用設施主要表現為數量少、控制面積小、種類相對單一且較為分散。
由于降雨條件、缺水程度等情況不同，各城市雨洪資源利用措施差異較大。臨江臨海城市主要利用大型河湖工程，在城市防洪方面進行探索（如廣州的海珠湖工程）；內陸城市統籌兼顧資源利用與防洪（如北京的奧運中心區和銀川的愛伊河工程）。城市雨洪資源利用工程建設資金以政府投資為主。據統計，截至2012年底，我國城市雨洪資源利用投資累計約131億元，其中2011年約16億元、2012年約37億元，占城市基建總投資的5%。
采用徑流系數方法，按照全國平均降雨量613mm計算，288座地市級及以上城市透水鋪裝設施利用雨洪資源958.7萬m3，滯蓄設施和下凹綠地利用雨洪資源分別為11737.9萬m3和7821.6萬m3，總量為2.05億m3。其中，北京、鄭州、西安等大城市的透水鋪裝和下凹綠地面積較大，估算的雨洪資源利用規模較大。
總體而言，近10年我國城市雨洪資源利用發展較快，個別大城市嘗試構建雨洪資源綜合利用的相關體系，但受城市經濟發展水平、技術措施、管理體制、基礎設施建設等方面的影響，各地發展極不平衡，總體水平仍然較低，尚處在初級階段。
1.2政策與管理
《水法》規定，在水資源短缺的地區，國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發、利用和對海水的利用、淡化，但許多城市并未針對城市雨洪資源利用出臺相關法規規章，有些僅在節約用水等地方法規和規章中提出了雨水利用方面的要求。截至目前，只有北京、昆明、西安、深圳等少數城市制定了專門的雨水利用相關政策，如北京市《關于加強建設項目雨水利用工程的通知》（2006年）、《新建改建工程雨水控制與利用技術要點（暫行）》（2012年）；《昆明市城市雨水收集利用的規定》（2009年）、《關于加快推進雨水污水和城鄉垃圾資源化利用工作的實施意見》(2011年)。2013年10月頒布的《城鎮排水與污水處理條例》提出了有關雨水徑流控制、雨水收集利用、內澇防治方面的要求。
城市雨洪資源利用屬城市管理事務，涉及水利(水務)、城建及規劃、國土、環保、交通、園林綠化等多個部門，大部分城市由水利(水務)等負責節約用水管理的部門歸口管理，也有些城市由城建等其他部門管理，但普遍存在部門職責劃分不夠明確。
2我國城市雨洪資源利用存在的主要問題及其制約因素
2.1存在的主要問題
2.1.1基礎設施不足
一方面，城市排水管網覆蓋率總體不足，管網雨污分流改造進展緩慢，影響城市排澇也造成難以合理利用雨水；另一方面，雨水利用設施規模偏小，普遍缺乏應對超過管網排水能力降雨的內澇防控設施。
2.1.2調度管理難度較大
城市雨洪資源調度管理需要建立下墊面與雨水設施等信息系統，借助數值模型模擬城市內、外部河流降雨徑流過程，但當前雨水設施、地下空間等基礎數據信息獲取困難、共享不足，而且缺乏具有權威性的國產模擬軟件。
2.1.3技術體系與標準不完善
一方面，缺乏多樣化、實用性強的城市雨洪資源利用工程建設技術措施和切實可行的工程效果監測評價技術；另一方面，沒有形成覆蓋工程規劃、設計、施工、驗收等各環節的城市雨洪資源利用設施和工程技術標準和規范。
2.1.4推廣應用社會化程度低
城市雨洪資源利用缺少屋頂雨水滯留、流量水位監測等定型產品與設備，從事相關產品和設備研發的企業比較少，尚未形成緊密關聯的產業鏈，雨洪資源利用設施的建設和運維缺乏社會化分工和模塊化管理，社會力量參與推廣應用的程度較低。
2.1.5政策法規和制度建設不健全
盡管現行部分法律法規與政策涉及了雨洪資源利用的內容，但都是宏觀性、指導性意見，缺乏具有針對性、可操作性和強制性的規定和指南，同時還缺乏有利于雨洪資源利用工程建設、運維的監管體制和投融資、獎懲機制。
2.2制約發展的因素
我國城市雨洪資源利用發展主要有五個方面的制約因素。從自然方面看，降水的時空分散性導致雨水收集利用及水資源統一配置較為困難，不同城市雨洪資源利用的需求、方式也各不相同；從技術方面看，雨洪資源利用涉及多個學科、專業覆蓋面廣，部分專業技術的“木桶短板”效應突出；從經濟方面看，雨洪資源利用主要體現為社會和生態效益，部分城市的經濟發展水平不足以支撐規模化的雨洪資源利用工程和設施建設；從管理方面看，城市雨洪資源利用工作涉及部門多，相關職責界限不明顯，組織協調難度較大；從社會方面看，政府部門和社會各界對城市雨洪資源利用價值的認識不到位，重視程度尚顯不足。
3促進我國城市雨洪資源綜合利用的對策措施
3.1完善法律法規，出臺激勵政策
3.1.1著力構建城市雨洪資源綜合利用法規體系
城市雨洪資源綜合利用是非常規水資源開發利用的重要組成部分，應將雨水利用確定為城市節約用水的重要內容，規定有條件的城市在新區建設、舊城改造時應當建設透水地面、下凹式綠地及雨水集蓄利用系統等設施。以擬出臺的《節約用水條例》和已出臺的《城鎮排水與污水處理條例》為基礎，制定《城市雨洪資源綜合利用實施細則》，對城市雨水資源利用的管理體制、規劃設計、設施建設、產業促進等方面做出規定。另外，雨洪資源綜合利用也是城市防洪治澇和面源污染控制的重要舉措，可在《防洪法》、《水污染防治法》等法律修訂時適時增加相關要求。
各地可在城市規劃和建設中統籌雨洪資源綜合利用的要求，對大型設施、居民小區建設及道路、綠化做出相應規定。有條件的城市可制定《城市雨水利用管理條例》等地方法規或出臺加快雨洪資源綜合利用的規章性文件，在組織管理、規劃實施、資金籌集及使用、技術支撐、公眾參與及監督等方面做出明確規定。
3.1.2制定財政補助（貼）政策
為了克服雨洪資源綜合利用工程項目經濟效益不顯著、投資回收期較長的問題，應當給予一定的政策扶持。如對于公共建筑、居民小區配套建設雨水集蓄利用設施，為產權所有者、房地產開發商提供投資補助與運行補貼（或以獎代補）。在明確政府與市場邊界的前提下，對從事雨洪資源綜合利用設施建設、相關設備產品推廣的企業、科研機構實行財政補貼（或以獎代補）、貸款貼息、稅收優惠等財稅金融方面的扶持。支持盈利能力強、發展前景好的雨洪資源綜合利用相關企業拓寬直接融資渠道；采取銀團貸款等間接融資方式，支持城市投融資平臺建設防洪治澇等基礎設施并扶持相關政府部門開展雨洪資源綜合利用；改進以資產抵押、第三方擔保為主的傳統融資方式，為具有發展潛力的雨洪資源綜合利用中小企業提供資金支持。
3.2明確職能分工，健全體制機制
3.2.1明確相關部門的職責分工并促進協調合作
政府應制定促進城市雨洪資源綜合利用的相關政策、規劃，著力構建系統完備、運行有效的城市雨洪資源綜合利用制度體系，并且開展各項制度實施、設施建設和運行維護的監督檢查。
水利部、住建部、國土資源部、環保部等國務院相關部門要建立城市雨洪資源綜合利用工作部際聯席會議，進一步明確各部門分工，為地方開展雨洪資源綜合利用提供業務指導。
城市人民政府應成立城市雨洪資源綜合利用工作領導小組，分管市長任組長，成員由水利(水務)、發改、財政、住建及規劃、國土、環保、交通、園林綠化、氣象等相關部門負責人組成，領導小組辦公室可設在水利(水務)部門。
3.2.2建立健全規劃、建設和運行等各項機制
在城市防洪治澇規劃中，應廣泛采用透水鋪裝、綠地滲蓄、收集回用、調控排放等措施，最大限度地將雨水就地截流利用或涵養回補地下水。防洪治澇任務重且雨洪資源利用發展潛力較大的城市，應當制定雨洪資源綜合利用專項規劃，并與防洪治澇等專業規劃及城市總體規劃有效銜接。
建立資金投入和科技創新機制，由財政資金作為先導引領社會投資、加大研發投入，為城市雨洪資源綜合利用提供資金支持和科技支撐。按照投資主體與對象相匹配的原則，財政資金應當以城市財政投入為主、中央和省級財政支持為輔。中央和省級政府可利用水利建設基金或者設立專項建設基金，扶持經濟實力弱、雨洪資源利用需求高的城市開展示范工程建設。城市政府可從土地出讓金、城市維護建設稅、城市防洪費、水資源費中提取建設資金，并加強各部門資金的整合。
建立維修養護人員和經費保障機制。城市道路、公園綠地等利用雨洪資源的公共設施應由財政承擔維修養護經費，居民小區等利用雨洪資源的私有或集體所有設施應由物業出資進行維修養護。建立城市建設信息共享機制，加強氣象、防汛、水文等資料數據的實時共享。
按照“誰投資、誰建設、誰運行、誰負責”的原則，建立運行效果監測評價、責任考核和獎懲制度，將減少徑流系數等城市雨洪資源綜合利用方面的有關指標納入節水型社會建設、水生態文明城市建設考核評價體系。支持社會公眾參與雨洪資源綜合利用法規政策制定、技術推廣、資金投入等，形成社會監督機制。
3.3加強基礎設施建設與調度管理
3.3.1以示范為先導逐步建立工程體系
應大力開展示范工程建設，從徑流產生的源頭、雨水管網、河湖水系、防洪河道等多層面建設工程體系，實現城市雨洪資源從源頭到末端的全面控制和綜合利用。可將城市分為建筑與小區、雨水管網、城市河湖等功能區域，根據其地理條件、土地利用與基礎設施狀況等，確定雨洪資源綜合利用目標并制定相應的工程建設方案。如雨水管網層面，結合道路、綠地等公共設施，因地制宜地建設雨水調蓄、滯蓄、生物凈化、入滲補源等設施，削減排水峰值、安排處置超標積水。除了主體工程，還應當同步建設運行調控與效果監測設施，以做好運行管理和效果評價。
3.3.2實行城市雨洪資源綜合調度管理
為了克服來源及用途的時間差異，需要加強雨洪資源供需和利用的過程管理。應結合城市地形地貌和排水管網特征，對各種雨洪資源進行分類調度。按照城市雨洪資源綜合利用的管理體制，調度管理應當由城市雨洪資源綜合利用工作領導小組統籌安排，做好與防汛抗旱指揮機構的溝通協調。
加強雨水口、小區雨水管道、市政雨水管網、城市河湖以及調控設施等管理部門的協調，建立雨洪資源綜合利用設施的數據庫和GIS系統，形成完善的基礎數據信息系統，進而運用權威的國產模擬軟件，建立符合城市實際、基于系統模擬的規劃模型和決策系統，提高調度管理的科學化、智能化水平。
3.4 以標準化為基礎加強技術研發
3.4.1建立健全技術和產品標準體系
政府有關部門應制定頒布基礎設施建設、相關設備生產等雨洪資源綜合利用技術標準及規范。按照統一技術標準、從易到難的原則，從道路、綠化等雨水利用技術標準及規范入手，再研究制定居民小區雨水凈化、雨水與再生水聯合利用等技術標準及規范。此外，還應盡快制定雨洪資源綜合利用相關產品質量標準，使得各種設施、設備接口得以統一。
3.4.2加強技術模式及關鍵技術研發
在引導入滲、收集回用和調控排放等技術模式的基礎上，結合城市特征和下墊面特點，形成針對性、實用性強且各具特色的技術運用措施。同時，應當結合不同類型城市雨洪資源綜合利用的需要，按照安全性、實用性、經濟性的原則研發工程施工、產品定型化等關鍵技術。
3.5以產業化為導向加強推廣應用
3.5.1形成集中與分散到戶相結合的產業化發展模式
通過財政補貼、購買公共服務等多種措施，促進雨洪資源綜合利用產業化，逐步形成集中與分散到戶相結合的發展模式，從而實現點、線、面的全覆蓋。集中模式適用于公共區域和大規模基礎設施的雨水利用、洪水調度，可由政府投資建設或實行特許經營，為廣大市民提供雨水等產品服務。分散到戶模式適用于單體建筑、居民小區的雨水蓄積使用，可由居民、單位直接購買或自行生產雨水等產品服務，政府在其中發揮宣傳引導作用。
按照循序漸進的原則，近期應當以推廣集中模式為重點開展雨洪資源源頭控制工程等基礎設施建設；遠期應當在加強調度管理的基礎上推廣雨洪資源末端利用，促進集中模式和分散到戶模式的均衡發展。
3.5.2加強雨洪資源綜合利用模式及相關技術的推廣應用
政府部門可與有關企業和基層組織等單位開展合作，在居民小區、雨水管網及城市河湖進行各種雨洪資源綜合利用適宜技術的推廣應用。公共區域應當優先開展城市雨洪資源綜合利用，如在機關、學校等公共建筑建設雨水集蓄利用設施，在公園、湖泊建設蓄洪滯洪的調節池。
4相關建議
4.1出臺指導意見
研究出臺促進雨洪資源綜合利用的指導意見，根據自然條件、發展階段劃分為以資源利用為主、以內澇防治為主、集用與防澇并重等三種類型的城市（北方城市應以水源涵養為主、南方城市應以內澇防治為主），結合發展潛力和現有條件確立發展目標，從政策制定、機制建設、技術研發、推廣應用等方面明確主要任務，促進雨洪資源綜合利用的因地制宜、循序漸進發展。
4.2開展示范試點
在具有較大發展潛力的城市全面開展雨洪資源綜合利用工作，圍繞城市河湖、雨水管網及建筑與小區，建設一批具有示范帶動作用的河湖整治、雨水調蓄和調控減排等典型工程。同時，選擇若干條件成熟、愿望迫切、具有代表性的城市開展雨洪資源綜合利用試點工作，采取投資補助、財政補貼等措施，推廣雨洪資源綜合利用技術與發展模式。
4.3加強過程監管
地方政府采取制度完善、技術進步等措施，加強雨洪資源利用與防洪治澇、給水排水的協調，對城區內可利用的各類雨洪資源開展調度管理。同時，城市規劃、安監等部門各負其責，與水行政主管部門共同加強安全監管，保障雨洪資源的安全利用。
4.4注重宣傳培訓
舉辦講座、展覽，提高政府部門工作人員對于城市雨洪資源綜合利用的認識，采取電視、廣播、微博、微信和平面廣告等多種形式，宣傳普及城市雨洪資源綜合利用知識，并開展相關技術、技能的多層次培訓，創造良好的輿論氛圍和社會環境。
來源：《水利發展研究》2016年第3期
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