城市雨洪資源綜合利用是海綿城市建設(shè)的重要手段，主要是指通過雨水排放、內(nèi)澇防治、雨水收集利用、面源污染減控、低影響開發(fā)等措施，對城市降雨所產(chǎn)生的地表徑流、管網(wǎng)與河道雨洪水進(jìn)行綜合調(diào)控，從而在保障防洪排澇安全的前提下進(jìn)行雨洪資源利用并增加地下水補給量、減少初期雨水污染，以緩解城市水資源緊缺、改善城市水生態(tài)環(huán)境。
1我國城市雨洪資源利用的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀
1.1發(fā)展歷程
我國城市雨洪資源利用主要經(jīng)歷了雨水直排、排用結(jié)合兩個階段：新中國成立后至上世紀(jì)80年代處于雨水直排階段，城市主要參照前蘇聯(lián)的模式建設(shè)排水系統(tǒng)和防洪體系，雨水徑流快速直接排放；自上世紀(jì)80年代末、90年代初至今處于排用結(jié)合階段，一些城市在傳統(tǒng)防洪和排水的基礎(chǔ)上增加了雨水收集、截留、下滲等利用措施，形成了雨水排放與適當(dāng)利用相結(jié)合的新格局。近年來，北上廣深等一線城市開始借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，通過示范性工程建設(shè)，探索系統(tǒng)管理和調(diào)控降雨徑流、減少災(zāi)害并合理利用雨水的路徑。
1.2發(fā)展?fàn)顩r
1.2.1設(shè)施與工程
當(dāng)前，我國絕大多數(shù)城市都建立了防洪工程和排水設(shè)施，但部分有防洪任務(wù)的城市尚未達(dá)到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)，而且城市排水管網(wǎng)普及率還不高。據(jù)估計，我國地市級及以上城市中，約12%建有透水鋪裝路面，約9%建有蓄滯設(shè)施，約6%建有下凹綠地，約3%建有其他雨洪資源利用設(shè)施。大部分城市的雨洪資源利用設(shè)施主要表現(xiàn)為數(shù)量少、控制面積小、種類相對單一且較為分散。
由于降雨條件、缺水程度等情況不同，各城市雨洪資源利用措施差異較大。臨江臨海城市主要利用大型河湖工程，在城市防洪方面進(jìn)行探索（如廣州的海珠湖工程）；內(nèi)陸城市統(tǒng)籌兼顧資源利用與防洪（如北京的奧運中心區(qū)和銀川的愛伊河工程）。城市雨洪資源利用工程建設(shè)資金以政府投資為主。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，我國城市雨洪資源利用投資累計約131億元，其中2011年約16億元、2012年約37億元，占城市基建總投資的5%。
采用徑流系數(shù)方法，按照全國平均降雨量613mm計算，288座地市級及以上城市透水鋪裝設(shè)施利用雨洪資源958.7萬m3，滯蓄設(shè)施和下凹綠地利用雨洪資源分別為11737.9萬m3和7821.6萬m3，總量為2.05億m3。其中，北京、鄭州、西安等大城市的透水鋪裝和下凹綠地面積較大，估算的雨洪資源利用規(guī)模較大。
總體而言，近10年我國城市雨洪資源利用發(fā)展較快，個別大城市嘗試構(gòu)建雨洪資源綜合利用的相關(guān)體系，但受城市經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)措施、管理體制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的影響，各地發(fā)展極不平衡，總體水平仍然較低，尚處在初級階段。
1.2政策與管理
《水法》規(guī)定，在水資源短缺的地區(qū)，國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發(fā)、利用和對海水的利用、淡化，但許多城市并未針對城市雨洪資源利用出臺相關(guān)法規(guī)規(guī)章，有些僅在節(jié)約用水等地方法規(guī)和規(guī)章中提出了雨水利用方面的要求。截至目前，只有北京、昆明、西安、深圳等少數(shù)城市制定了專門的雨水利用相關(guān)政策，如北京市《關(guān)于加強建設(shè)項目雨水利用工程的通知》（2006年）、《新建改建工程雨水控制與利用技術(shù)要點（暫行）》（2012年）；《昆明市城市雨水收集利用的規(guī)定》（2009年）、《關(guān)于加快推進(jìn)雨水污水和城鄉(xiāng)垃圾資源化利用工作的實施意見》(2011年)。2013年10月頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》提出了有關(guān)雨水徑流控制、雨水收集利用、內(nèi)澇防治方面的要求。
城市雨洪資源利用屬城市管理事務(wù)，涉及水利(水務(wù))、城建及規(guī)劃、國土、環(huán)保、交通、園林綠化等多個部門，大部分城市由水利(水務(wù))等負(fù)責(zé)節(jié)約用水管理的部門歸口管理，也有些城市由城建等其他部門管理，但普遍存在部門職責(zé)劃分不夠明確。
2我國城市雨洪資源利用存在的主要問題及其制約因素
2.1存在的主要問題
2.1.1基礎(chǔ)設(shè)施不足
一方面，城市排水管網(wǎng)覆蓋率總體不足，管網(wǎng)雨污分流改造進(jìn)展緩慢，影響城市排澇也造成難以合理利用雨水；另一方面，雨水利用設(shè)施規(guī)模偏小，普遍缺乏應(yīng)對超過管網(wǎng)排水能力降雨的內(nèi)澇防控設(shè)施。
2.1.2調(diào)度管理難度較大
城市雨洪資源調(diào)度管理需要建立下墊面與雨水設(shè)施等信息系統(tǒng)，借助數(shù)值模型模擬城市內(nèi)、外部河流降雨徑流過程，但當(dāng)前雨水設(shè)施、地下空間等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息獲取困難、共享不足，而且缺乏具有權(quán)威性的國產(chǎn)模擬軟件。
2.1.3技術(shù)體系與標(biāo)準(zhǔn)不完善
一方面，缺乏多樣化、實用性強的城市雨洪資源利用工程建設(shè)技術(shù)措施和切實可行的工程效果監(jiān)測評價技術(shù)；另一方面，沒有形成覆蓋工程規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收等各環(huán)節(jié)的城市雨洪資源利用設(shè)施和工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
2.1.4推廣應(yīng)用社會化程度低
城市雨洪資源利用缺少屋頂雨水滯留、流量水位監(jiān)測等定型產(chǎn)品與設(shè)備，從事相關(guān)產(chǎn)品和設(shè)備研發(fā)的企業(yè)比較少，尚未形成緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈，雨洪資源利用設(shè)施的建設(shè)和運維缺乏社會化分工和模塊化管理，社會力量參與推廣應(yīng)用的程度較低。
2.1.5政策法規(guī)和制度建設(shè)不健全
盡管現(xiàn)行部分法律法規(guī)與政策涉及了雨洪資源利用的內(nèi)容，但都是宏觀性、指導(dǎo)性意見，缺乏具有針對性、可操作性和強制性的規(guī)定和指南，同時還缺乏有利于雨洪資源利用工程建設(shè)、運維的監(jiān)管體制和投融資、獎懲機制。
2.2制約發(fā)展的因素
我國城市雨洪資源利用發(fā)展主要有五個方面的制約因素。從自然方面看，降水的時空分散性導(dǎo)致雨水收集利用及水資源統(tǒng)一配置較為困難，不同城市雨洪資源利用的需求、方式也各不相同；從技術(shù)方面看，雨洪資源利用涉及多個學(xué)科、專業(yè)覆蓋面廣，部分專業(yè)技術(shù)的“木桶短板”效應(yīng)突出；從經(jīng)濟方面看，雨洪資源利用主要體現(xiàn)為社會和生態(tài)效益，部分城市的經(jīng)濟發(fā)展水平不足以支撐規(guī)?；挠旰橘Y源利用工程和設(shè)施建設(shè)；從管理方面看，城市雨洪資源利用工作涉及部門多，相關(guān)職責(zé)界限不明顯，組織協(xié)調(diào)難度較大；從社會方面看，政府部門和社會各界對城市雨洪資源利用價值的認(rèn)識不到位，重視程度尚顯不足。
3促進(jìn)我國城市雨洪資源綜合利用的對策措施
3.1完善法律法規(guī)，出臺激勵政策
3.1.1著力構(gòu)建城市雨洪資源綜合利用法規(guī)體系
城市雨洪資源綜合利用是非常規(guī)水資源開發(fā)利用的重要組成部分，應(yīng)將雨水利用確定為城市節(jié)約用水的重要內(nèi)容，規(guī)定有條件的城市在新區(qū)建設(shè)、舊城改造時應(yīng)當(dāng)建設(shè)透水地面、下凹式綠地及雨水集蓄利用系統(tǒng)等設(shè)施。以擬出臺的《節(jié)約用水條例》和已出臺的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》為基礎(chǔ)，制定《城市雨洪資源綜合利用實施細(xì)則》，對城市雨水資源利用的管理體制、規(guī)劃設(shè)計、設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等方面做出規(guī)定。另外，雨洪資源綜合利用也是城市防洪治澇和面源污染控制的重要舉措，可在《防洪法》、《水污染防治法》等法律修訂時適時增加相關(guān)要求。
各地可在城市規(guī)劃和建設(shè)中統(tǒng)籌雨洪資源綜合利用的要求，對大型設(shè)施、居民小區(qū)建設(shè)及道路、綠化做出相應(yīng)規(guī)定。有條件的城市可制定《城市雨水利用管理條例》等地方法規(guī)或出臺加快雨洪資源綜合利用的規(guī)章性文件，在組織管理、規(guī)劃實施、資金籌集及使用、技術(shù)支撐、公眾參與及監(jiān)督等方面做出明確規(guī)定。
3.1.2制定財政補助（貼）政策
為了克服雨洪資源綜合利用工程項目經(jīng)濟效益不顯著、投資回收期較長的問題，應(yīng)當(dāng)給予一定的政策扶持。如對于公共建筑、居民小區(qū)配套建設(shè)雨水集蓄利用設(shè)施，為產(chǎn)權(quán)所有者、房地產(chǎn)開發(fā)商提供投資補助與運行補貼（或以獎代補）。在明確政府與市場邊界的前提下，對從事雨洪資源綜合利用設(shè)施建設(shè)、相關(guān)設(shè)備產(chǎn)品推廣的企業(yè)、科研機構(gòu)實行財政補貼（或以獎代補）、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等財稅金融方面的扶持。支持盈利能力強、發(fā)展前景好的雨洪資源綜合利用相關(guān)企業(yè)拓寬直接融資渠道；采取銀團貸款等間接融資方式，支持城市投融資平臺建設(shè)防洪治澇等基礎(chǔ)設(shè)施并扶持相關(guān)政府部門開展雨洪資源綜合利用；改進(jìn)以資產(chǎn)抵押、第三方擔(dān)保為主的傳統(tǒng)融資方式，為具有發(fā)展?jié)摿Φ挠旰橘Y源綜合利用中小企業(yè)提供資金支持。
3.2明確職能分工，健全體制機制
3.2.1明確相關(guān)部門的職責(zé)分工并促進(jìn)協(xié)調(diào)合作
政府應(yīng)制定促進(jìn)城市雨洪資源綜合利用的相關(guān)政策、規(guī)劃，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、運行有效的城市雨洪資源綜合利用制度體系，并且開展各項制度實施、設(shè)施建設(shè)和運行維護(hù)的監(jiān)督檢查。
水利部、住建部、國土資源部、環(huán)保部等國務(wù)院相關(guān)部門要建立城市雨洪資源綜合利用工作部際聯(lián)席會議，進(jìn)一步明確各部門分工，為地方開展雨洪資源綜合利用提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
城市人民政府應(yīng)成立城市雨洪資源綜合利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分管市長任組長，成員由水利(水務(wù))、發(fā)改、財政、住建及規(guī)劃、國土、環(huán)保、交通、園林綠化、氣象等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室可設(shè)在水利(水務(wù))部門。
3.2.2建立健全規(guī)劃、建設(shè)和運行等各項機制
在城市防洪治澇規(guī)劃中，應(yīng)廣泛采用透水鋪裝、綠地滲蓄、收集回用、調(diào)控排放等措施，最大限度地將雨水就地截流利用或涵養(yǎng)回補地下水。防洪治澇任務(wù)重且雨洪資源利用發(fā)展?jié)摿^大的城市，應(yīng)當(dāng)制定雨洪資源綜合利用專項規(guī)劃，并與防洪治澇等專業(yè)規(guī)劃及城市總體規(guī)劃有效銜接。
建立資金投入和科技創(chuàng)新機制，由財政資金作為先導(dǎo)引領(lǐng)社會投資、加大研發(fā)投入，為城市雨洪資源綜合利用提供資金支持和科技支撐。按照投資主體與對象相匹配的原則，財政資金應(yīng)當(dāng)以城市財政投入為主、中央和省級財政支持為輔。中央和省級政府可利用水利建設(shè)基金或者設(shè)立專項建設(shè)基金，扶持經(jīng)濟實力弱、雨洪資源利用需求高的城市開展示范工程建設(shè)。城市政府可從土地出讓金、城市維護(hù)建設(shè)稅、城市防洪費、水資源費中提取建設(shè)資金，并加強各部門資金的整合。
建立維修養(yǎng)護(hù)人員和經(jīng)費保障機制。城市道路、公園綠地等利用雨洪資源的公共設(shè)施應(yīng)由財政承擔(dān)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，居民小區(qū)等利用雨洪資源的私有或集體所有設(shè)施應(yīng)由物業(yè)出資進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)。建立城市建設(shè)信息共享機制，加強氣象、防汛、水文等資料數(shù)據(jù)的實時共享。
按照“誰投資、誰建設(shè)、誰運行、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立運行效果監(jiān)測評價、責(zé)任考核和獎懲制度，將減少徑流系數(shù)等城市雨洪資源綜合利用方面的有關(guān)指標(biāo)納入節(jié)水型社會建設(shè)、水生態(tài)文明城市建設(shè)考核評價體系。支持社會公眾參與雨洪資源綜合利用法規(guī)政策制定、技術(shù)推廣、資金投入等，形成社會監(jiān)督機制。
3.3加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與調(diào)度管理
3.3.1以示范為先導(dǎo)逐步建立工程體系
應(yīng)大力開展示范工程建設(shè)，從徑流產(chǎn)生的源頭、雨水管網(wǎng)、河湖水系、防洪河道等多層面建設(shè)工程體系，實現(xiàn)城市雨洪資源從源頭到末端的全面控制和綜合利用。可將城市分為建筑與小區(qū)、雨水管網(wǎng)、城市河湖等功能區(qū)域，根據(jù)其地理條件、土地利用與基礎(chǔ)設(shè)施狀況等，確定雨洪資源綜合利用目標(biāo)并制定相應(yīng)的工程建設(shè)方案。如雨水管網(wǎng)層面，結(jié)合道路、綠地等公共設(shè)施，因地制宜地建設(shè)雨水調(diào)蓄、滯蓄、生物凈化、入滲補源等設(shè)施，削減排水峰值、安排處置超標(biāo)積水。除了主體工程，還應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)運行調(diào)控與效果監(jiān)測設(shè)施，以做好運行管理和效果評價。
3.3.2實行城市雨洪資源綜合調(diào)度管理
為了克服來源及用途的時間差異，需要加強雨洪資源供需和利用的過程管理。應(yīng)結(jié)合城市地形地貌和排水管網(wǎng)特征，對各種雨洪資源進(jìn)行分類調(diào)度。按照城市雨洪資源綜合利用的管理體制，調(diào)度管理應(yīng)當(dāng)由城市雨洪資源綜合利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌安排，做好與防汛抗旱指揮機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)。
加強雨水口、小區(qū)雨水管道、市政雨水管網(wǎng)、城市河湖以及調(diào)控設(shè)施等管理部門的協(xié)調(diào)，建立雨洪資源綜合利用設(shè)施的數(shù)據(jù)庫和GIS系統(tǒng)，形成完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，進(jìn)而運用權(quán)威的國產(chǎn)模擬軟件，建立符合城市實際、基于系統(tǒng)模擬的規(guī)劃模型和決策系統(tǒng)，提高調(diào)度管理的科學(xué)化、智能化水平。
3.4 以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)加強技術(shù)研發(fā)
3.4.1建立健全技術(shù)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系
政府有關(guān)部門應(yīng)制定頒布基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、相關(guān)設(shè)備生產(chǎn)等雨洪資源綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、從易到難的原則，從道路、綠化等雨水利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范入手，再研究制定居民小區(qū)雨水凈化、雨水與再生水聯(lián)合利用等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范。此外，還應(yīng)盡快制定雨洪資源綜合利用相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使得各種設(shè)施、設(shè)備接口得以統(tǒng)一。
3.4.2加強技術(shù)模式及關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)
在引導(dǎo)入滲、收集回用和調(diào)控排放等技術(shù)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市特征和下墊面特點，形成針對性、實用性強且各具特色的技術(shù)運用措施。同時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同類型城市雨洪資源綜合利用的需要，按照安全性、實用性、經(jīng)濟性的原則研發(fā)工程施工、產(chǎn)品定型化等關(guān)鍵技術(shù)。
3.5以產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向加強推廣應(yīng)用
3.5.1形成集中與分散到戶相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式
通過財政補貼、購買公共服務(wù)等多種措施，促進(jìn)雨洪資源綜合利用產(chǎn)業(yè)化，逐步形成集中與分散到戶相結(jié)合的發(fā)展模式，從而實現(xiàn)點、線、面的全覆蓋。集中模式適用于公共區(qū)域和大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施的雨水利用、洪水調(diào)度，可由政府投資建設(shè)或?qū)嵭刑卦S經(jīng)營，為廣大市民提供雨水等產(chǎn)品服務(wù)。分散到戶模式適用于單體建筑、居民小區(qū)的雨水蓄積使用，可由居民、單位直接購買或自行生產(chǎn)雨水等產(chǎn)品服務(wù)，政府在其中發(fā)揮宣傳引導(dǎo)作用。
按照循序漸進(jìn)的原則，近期應(yīng)當(dāng)以推廣集中模式為重點開展雨洪資源源頭控制工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；遠(yuǎn)期應(yīng)當(dāng)在加強調(diào)度管理的基礎(chǔ)上推廣雨洪資源末端利用，促進(jìn)集中模式和分散到戶模式的均衡發(fā)展。
3.5.2加強雨洪資源綜合利用模式及相關(guān)技術(shù)的推廣應(yīng)用
政府部門可與有關(guān)企業(yè)和基層組織等單位開展合作，在居民小區(qū)、雨水管網(wǎng)及城市河湖進(jìn)行各種雨洪資源綜合利用適宜技術(shù)的推廣應(yīng)用。公共區(qū)域應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展城市雨洪資源綜合利用，如在機關(guān)、學(xué)校等公共建筑建設(shè)雨水集蓄利用設(shè)施，在公園、湖泊建設(shè)蓄洪滯洪的調(diào)節(jié)池。
4相關(guān)建議
4.1出臺指導(dǎo)意見
研究出臺促進(jìn)雨洪資源綜合利用的指導(dǎo)意見，根據(jù)自然條件、發(fā)展階段劃分為以資源利用為主、以內(nèi)澇防治為主、集用與防澇并重等三種類型的城市（北方城市應(yīng)以水源涵養(yǎng)為主、南方城市應(yīng)以內(nèi)澇防治為主），結(jié)合發(fā)展?jié)摿同F(xiàn)有條件確立發(fā)展目標(biāo)，從政策制定、機制建設(shè)、技術(shù)研發(fā)、推廣應(yīng)用等方面明確主要任務(wù)，促進(jìn)雨洪資源綜合利用的因地制宜、循序漸進(jìn)發(fā)展。
4.2開展示范試點
在具有較大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥骈_展雨洪資源綜合利用工作，圍繞城市河湖、雨水管網(wǎng)及建筑與小區(qū)，建設(shè)一批具有示范帶動作用的河湖整治、雨水調(diào)蓄和調(diào)控減排等典型工程。同時，選擇若干條件成熟、愿望迫切、具有代表性的城市開展雨洪資源綜合利用試點工作，采取投資補助、財政補貼等措施，推廣雨洪資源綜合利用技術(shù)與發(fā)展模式。
4.3加強過程監(jiān)管
地方政府采取制度完善、技術(shù)進(jìn)步等措施，加強雨洪資源利用與防洪治澇、給水排水的協(xié)調(diào)，對城區(qū)內(nèi)可利用的各類雨洪資源開展調(diào)度管理。同時，城市規(guī)劃、安監(jiān)等部門各負(fù)其責(zé)，與水行政主管部門共同加強安全監(jiān)管，保障雨洪資源的安全利用。
4.4注重宣傳培訓(xùn)
舉辦講座、展覽，提高政府部門工作人員對于城市雨洪資源綜合利用的認(rèn)識，采取電視、廣播、微博、微信和平面廣告等多種形式，宣傳普及城市雨洪資源綜合利用知識，并開展相關(guān)技術(shù)、技能的多層次培訓(xùn)，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。
來源：《水利發(fā)展研究》2016年第3期
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