2016年，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）。這是我國土壤環境管理歷史上里程碑式的文件。
在中國科學院南京分院院長周健民看來，土壤污染具有長期性、復雜性和潛伏性的特點，所以其修復過程比大氣和水污染治理所需技術更為綜合、時間更為漫長。
“土壤污染治理面臨兩大挑戰：一是土壤污染的底數不清，我們還沒建立起詳細而完整的地塊污染數據庫；二是無論是地方政府還是土壤修復企業對土壤修復的認識還沒有完全到位，它們還不理解為何土壤修復要這么久要花這么多錢。”周健民分析。
周健民建議，應盡快開展并完成土壤污染詳查，“土十條”提出的浙江省臺州市等六大土壤污染綜合防治先行區應開個好頭，確保轄區的污染土地得到修復并合理利用，為全國其他地區積累經驗。
周健民長期從事土壤研究，曾擔任中國科學院南京土壤研究所所長和中國土壤學會理事長，目前還是中國土壤學會的名譽理事長、土壤與農業可持續發展國家重點實驗室學術委員會主任。
土壤污染底數不清
中國環境管理
“土十條”將“開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況”作為首要內容。過去我們做過哪些土壤相關調查？
周健民：土壤質量包括肥力質量、環境質量與健康質量。我們不僅要保護土壤不受污染，也要不斷提升土壤的生產力。
首先，我們開展過兩次大規模的土壤質量綜合調查。第一次是上世紀五十年代，規模及采集的數據都非常有限，資料也不完整。
第二次是上世紀八十年代初，規模宏大，涵蓋了全國所有耕地土壤，資料齊全，其數據獲得廣泛應用。由于歷史的原因，當時對土壤質量還沒有完整的認識，普查只關注土壤的基本屬性和肥力狀況，無法評價其環境質量和健康質量。近三十年是我國土壤耕地利用強度最大的三十年，是人為活動干擾最大的三十年，土壤質量發生了巨大變化，當時所調查的土壤肥力質量已不能反應當前的肥力狀況。
此外，在第二次全國土壤普查后，農業部、國土資源部和環境保護部都曾開展過較大規模的土壤資源調查，相繼實施了“測土配方施肥工程”、“全國性多目標生態地球化學調查”。
其次，在土壤環境質量調查方面。國土部和環保部在2005-2012年聯合開展了“首次全國土壤污染調查”重大專項，并在2013年4月公布了調查結果。
中國環境管理
您如何評價這些既往的土壤質量調查？
周健民：這些調查，都從不同的目的出發，以各部門分頭設計為主，缺乏全鏈條的頂層設計。
首先，沒有統一的土壤調查和監測方法體系，也沒有形成第二次土壤普查那樣的調查規模和詳盡的數據資料；其次，因為各自為戰，同一土壤樣品中沒有形成完整的土壤質量數據；第三，現在的數據和第二次土壤普查數據及其他數據缺少比對。
因此，我國土壤質量狀況的家底仍然不清，對土壤質量演變過程、風險特征及其作用機制缺乏系統認知，土壤安全保障與提升集成技術匱乏。
圍繞國家土壤安全戰略需求，我們亟需跨部門、跨行業、跨區域的研發布局和協同創新，組織實施系統的土壤質量調查計劃，建立土壤環境基礎數據庫，提升我國土壤科技和信息化管理水平。
中國環境管理
您如何評價目前我國的土壤污染狀況？
周健民：土壤污染狀況是相對的，與我們所訂的評價標準有關，我們現在采用的有些指標比一般國際上的標準要高，標準越高，所謂污染的面積就越大。還有些區域，不是污染問題，而是本身背景值就高，一旦土壤環境變化，如土壤酸化等就會增加污染物的活性。對我國總的耕地土壤質量我還是持樂觀態度的，大部分土壤都是清潔的，就是污染的區域，大部分也屬輕度污染，只要科學利用就沒有問題。我們前幾年曾做過一個“土壤質量演變規律與持續利用”項目，通過對案例地區野外調查和采樣分析，研究了黑土、潮土、水稻土和紅壤四大類土壤肥力質量的時空演變、土壤健康質量的空間分異特征，以此揭示我國土壤質量狀況及肥力質量演變格局。
對于我國土壤質量既不能高枕無憂，也沒有必要恐慌，因為目前我國土壤肥力并沒有全面下降，土壤污染也只出現在非常局部的地區。但一些土壤質量指標的變化的確應引起我們的高度關注，如東北黑土的有機質快速下降、土壤的大面積酸化、養分的非均衡化以及污染加劇等。
建議土壤污染調查制度化，實現土壤數據共享
中國環境管理
“土十條”提出要以農用地和重點行業企業用地為重點，開展土壤污染狀況詳查。對此您有什么建議？
周健民： 首先，要有科學、合理的調查指標體系。這次詳查是以環境質量指標為主，但是也應適當考慮其他質量指標。要科學地設計、選取調查指標，充分考慮土壤類型、土壤的利用方式、土壤生物有效性等對土壤環境質量的影響，確保數據整體上的系統可靠。因為環境指標不是孤立的，與土壤的基本性質方面的指標有著密切關系，所以要盡可能地在污染詳查的過程當中囊括這方面的內容，比如說pH值,就是土壤的酸堿度，再如土壤質地，是黏性的還是沙性的，這些指標對農用地污染物的生物有效性影響特別大。
其次，科學、合理地選取調查密度。不要拘泥于網格化調查密度的設計，粗曠地、不加區分地加大網格密度。要在充分考慮土壤類型、土壤利用方式、生物有效性等指標的基礎上，科學確定調查的密度。這樣做出的調查數據才更加科學、有效。否則僅從網格劃分調查密度，可能會漏掉一些小型的特殊土壤地塊，也容易造成調查費用的浪費，比如有的地區由于土壤相似度高，網格可以適當疏一些。此次污染詳查在網格調查的方法上，除了加大調查密度外，還應考慮不同地塊的土壤類型和基本性質、土壤的利用方式等。
第三，根據現實的緊迫程度和財力水平，確定合理的調查范圍和調查時間表，分地區、分批次推進土壤污染詳查工作。污染詳查應區分優先順序。從重點區域來看，可以先從糧食主產區和京津冀、長三角、珠三角三大經濟區域做，既要有耕地的污染詳查，也要有城市建設用地的污染詳查，當然像江蘇這樣的省份同樣也是糧食主產區，應該兩類詳查同時并重。
從時間上來看，“土十條”提出“2018年底前查明農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響；2020年底前掌握重點行業企業用地中的污染地塊分布及其環境風險情況”，但這只是近期目標。
我建議要有一個長期的制度化的安排，土壤質量在不斷變化，每隔一個時期（如20或30年）就要進行一次包括土壤環境質量在內的土壤普查，建立可靠的數據系統。在兩次土壤普查間隔之間，可選擇典型土壤類型、典型區域進行一些專項調查和進行動態監測，及時發現問題，修正數據信息。
第四，建議成立土壤污染調查組織委員會或領導小組，直接領導土壤污染詳查。“土十條”提出，由環保部牽頭，財政部、國土資源部、農業部、國家衛生計生委等參與，地方各級人民政府負責落實。下一步應明確具體的協調合作機制，徹底改變此前各自為政、各行其是的局面，統一方法、統一標準，實現數據共享，推動土壤資源科學管理利用，改善土壤環境質量。
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根據“土十條”，土壤污染調查由地方政府負責落實，劃為地方政府的事權。您認為，這種事權劃分是否恰當？
周健民：我認為，這種安排是合理的。但前提是中央政府在技術上、時間上要有統一要求，統一部署，統一監督。在技術上，國家應提供統一的技術指導方案，統一調查標準和口徑，設置一個最低的詳查要求。在此基礎上，有條件的地方可以做得更好。在時間上，國家也應設置一個時間表，讓各地根據自身情況合理、自主安排進度，同時確保及時完成。
在調查費用支出責任上，中央拿多少錢，地方上拿多少錢，這個要明確。為了防止某些地方政府人為地干預污染數據，淡化污染或者拔高污染程度，國家應建立對地方詳查結果的檢查、抽查制度，確保調查數據準確。
每一塊耕地都應安全利用
中國環境管理
“土十條”第三條提出實施農用地分類管理，按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類。為什么中度污染農用地仍劃到安全利用類呢？
周健民：這是根據此前的《農用地土壤環境質量標準》確定的，這一標準目前處于修改過程中，正在向公眾征求意見。“土十條”提出，2017年底前，發布農用地土壤環境質量類別劃分技術指南。
我們國家人多地少，土壤資源非常寶貴，不能輕易放棄利用，同時我們也要防止有人利用土壤污染的借口，隨意改變土地性質，將農用地轉化為建設用地。另外，我國土壤污染評價標準訂得比較高，也沒有詳細考慮土壤類型和利用方式，有些所謂污染的土壤，污染物的有效性也可能很低，其中大部分都是可以科學利用的。
所以《農用地土壤環境質量標準》采取了“邊利用、邊修復”的原則，對輕度和中度污染的土地，結合當地主要作物品種和種植習慣，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險，實現安全利用。同樣一塊污染的土地，種植不同的作物其對污染物的敏感性不同，可以通過農作物品種的選取控制農產品質量。比如同一個地塊種植這個品種，其產品對人體可能是有害的，而選另外一個品種，其吸收的污染物可能就很少，它的產品就是安全的。我們也可以選擇種植不直接食用的經濟作物。與此同時，我們還可以采用一些耕作管理措施，如水分管理，合理選擇肥料品種，施用石灰等都可以降低污染物的生物活性，使土壤得到科學利用。
但是必須注意的是，科學利用農用地的前提是要加強政府對農作物的監管，確保農產品符合國家相關檢測標準才能上市。
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“土十條”提出的一個主要指標就是，受污染耕地安全利用率2020年達到90%左右、2030年達到95%，到2020年，輕度和中度污染耕地實現安全利用的面積達到4000萬畝。您如何評價這一工作目標。
周健民： 我認為，輕度和中度污染耕地時刻都要考慮安全利用。從長期來看，我們的目標就是要使所有耕地都能達到安全利用，不出問題。當然，我們要有信息和技術上的支撐和保障，要非常清楚哪一塊土地是污染的，污染到什么程度？每一塊土地的質地如何？怎么利用？只有掌握這些數據信息，才能進行精確監控和管理。每一塊土地都要有一個詳細的數字檔案，這樣才能確保耕地的環境質量安全。
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農地污染還涉及一個深層次的問題，農業的增產目標與農地的環境質量保護存在一定沖突。農業多年連增背后一個重要原因是化肥和農藥的大量使用，造成了農地的嚴重污染。應如何解決這一問題？
周健民：“土十條”對這個問題提了一句，“避免因過度施肥、濫用農藥等掠奪式農業生產方式造成土壤環境質量下降”。
首先談談化肥。有的人說不用化肥，這違反了常識。如果不用化肥，一半國人都要挨餓。化肥對我們國家來說是必不可少的。現在農產品的產量有50%甚至更多都需要依賴化肥，所以化肥不能不用。
我們強調的是合理使用化肥，不能盲目地用，施用過多化肥，植物其實并沒有完全吸收，造成了周圍環境的污染。
另外，值得注意的是“土十條”還特別提到了增施有機肥。但是如果控制不好的話，有機肥比化肥對土壤污染的影響更大。因為有機肥里面成分更復雜，可能包含一些由牲畜糞便帶來的抗生素、激素和其他污染物，從而給土壤帶來新的污染。因此，有機肥也必須合理使用，并要加強監管，不能盲目增施有機肥。
其次談談農藥。我們農藥的使用總量現在的確很大。破解這一問題的關鍵當然要靠科學，但同樣在于管理和監督。很多問題不是科學問題，而是管理問題。比如說化肥該用多少？農藥在什么時候噴？噴完了以后什么時候農產品才能夠上市？養殖業中抗生素是可以用，但用了多長時間以后，才能夠進行屠宰？這些都應該有科學、合理的規范。
誰來負責土壤修復
中國環境管理
農用地污染治理的責任主體怎么界定？
周健民：誰污染、誰負責是基本原則。具體情況要區別對待。如果農用地污染是當地的污染企業的排放所致，那么污染企業要負責。如果是農用地污染是由于本底值自然就高或者土壤酸化引起的，那么這些問題恐怕就要應由地方政府來負責了。有些情況可能出現疊加，那就需要在地方政府和企業之間合理分配責任。一般情況下，現在出現的污染比較好界定，歷史遺留的問題則比較難界定。
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“土十條”提出，按照“誰污染、誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。責任主體滅失或責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。現在很多地方的基層財政都很緊張，未必有能力承擔責任，怎么辦？
周健民：這要看土地的用途。如果是非公益性建設用地，解決方法相對簡單。地方政府可以通過土地出讓的方式，交易雙方直接把土壤治理和修復的價格考慮進去，在合同中約定修復方的責任和義務，可以由出讓方承擔，也可以由受讓方承擔，其關鍵在于土地交易價格的確定，通過市場經濟手段把土壤修復成本內化到土地交易價格當中去。將修復成本算進去，可吸引社會資本的進入。
如果是公益性建設用地，那只能由政府去承擔責任，所在地的地方政府實在拿不出來，可以向上一級政府申請看能否支持，同時也可考慮在土地交易中提取一定的比例，建立土壤修復基金等。
土壤修復產業面臨的最大挑戰
中國環境管理
今年環保部司局調整，按照環境介質改設了土壤環境管理司等三個業務司。您如何評價這一改革？對”土十條”的實施將產生哪些影響？
周健民：按照環境介質設置司局，能夠提高環境管理的專業性、針對性和協同性。這種改革肯定會推動”土十條”更好地落地，但我們也必須看到，土壤環境管理司及其他相關部委業務司局的力量畢竟是有限的。因此，我們必須推動土壤環境的信息公開、社會監督和公眾參與，只有動員更多的社會力量參與，才能推動土壤環境質量的改善。
這些內容在“土十條”里面也有提及，但不夠細化。以信息公開為例，“土十條”提出，根據土壤環境質量監測和調查結果，適時發布全國土壤環境狀況。各省（區、市）人民政府定期公布本行政區域各地級市（州、盟）土壤環境狀況。
問題在于，土壤環境狀況公布到什么程度？哪些內容可以公開，哪些不可以公開？如果不公開的話，是完全不公開還是設定權限分級別公開？我希望未來這方面可以做得更好，切實發揮信息公開和公眾參與的作用。
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土壤修復產業從2012年以來，一直備受資本市場關注。您如何看待這個行業的技術儲備和市場前景？
周健民：從技術儲備來看，我們當然還遠遠不夠。我們有些技術做做試驗還可以，拿到社會上就會發現受限于成本和期限等實際因素，無法在產業上推廣。
但這并不是土壤修復產業面臨的最大挑戰，土壤修復產業面臨的一個更大挑戰在于，無論是地方政府還是企業，對于土壤修復的認識還不到位。
他們不了解土壤修復的難度有多大，怎么土壤修復要花這么多錢？實際上，這是由于土壤污染的特點所決定的，一旦污染就很難修復，就要付出沉痛代價，就要花費很長時間。其修復過程比大氣和水污染治理所需技術更為綜合、時間更為漫長。所以我們才特別強調土壤污染防治，一定要以防為主。
現在中國的土壤修復產業才剛剛起步，未來等大家習慣了，不再奇怪為什么花這么多錢來做土壤修復時，土壤修復市場才能真正爆發出來。對現在的修復產業既要引導鼓勵，也要嚴格監管，逐步建立行業發展規范，避免惡性競爭。
原文刊登在《中國環境管理》2016年第5期
來源：生態修復網
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