本周出臺(tái)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）提出，要將受污染耕地安全利用率從2015年的70.6%提高到90%左右，將污染地塊安全利用率提高到90%以上。這一目標(biāo)艱巨而又令人期待，也要求正在制訂中的《土壤污染防治法》拿出更科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和更有力的獎(jiǎng)罰措施。
《規(guī)劃》中的土壤環(huán)境保護(hù)任務(wù)和措施與《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中的基本一致，但亦有新增內(nèi)容。如形成土壤污染源頭預(yù)防、末端治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)成套技術(shù)，支持土壤監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)，支持生態(tài)環(huán)境突發(fā)事故監(jiān)測(cè)預(yù)警及應(yīng)急處置技術(shù)、遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析與服務(wù)產(chǎn)品、高端環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器研發(fā)等，或?qū)⒃凇锻寥牢廴痉乐畏ā分杏兴w現(xiàn)，從法律層面更有直接有力地鼓勵(lì)土壤污染防治修復(fù)先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)，提升土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的科技含量和支撐能力。
負(fù)責(zé)起草《土壤污染防治法》的全國(guó)人大環(huán)資委按照科學(xué)立法、民主立法的要求，聽(tīng)取并吸收了土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)界、學(xué)界、工業(yè)界、法律界、社會(huì)組織等許多科學(xué)的、有前瞻性和國(guó)際視野的、切合我國(guó)國(guó)情的意見(jiàn)和建議。法的科學(xué)性、體系性和可操作性有了顯著提升。比如規(guī)定各利益相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)以確保各項(xiàng)防治措施能真正落實(shí)，規(guī)定建立基金和制定相關(guān)管理辦法以確保土壤污染防治資金的投入和效益，規(guī)定監(jiān)督檢查和法律責(zé)任以增強(qiáng)對(duì)污染者的威懾作用等。
相信經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的研究、探討和完善，《土壤污染防治法》一定能成為《規(guī)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》順利實(shí)施的可靠保障，成為守護(hù)土壤環(huán)境安全的國(guó)之重器。
作者系中國(guó)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)
本文原載于《中國(guó)環(huán)境報(bào)》——《用法律為土壤安全保駕護(hù)航》
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建立基金制度 打破土壤修復(fù)瓶頸
--回應(yīng)業(yè)界期待，《土壤污染防治法》征求意見(jiàn)稿呈現(xiàn)一大亮點(diǎn)
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者：徐衛(wèi)星
如今，在大氣、水、土壤三領(lǐng)域中，獨(dú)缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意見(jiàn)稿，經(jīng)環(huán)資委25次全體會(huì)議，現(xiàn)正式對(duì)外征求意見(jiàn)。在近日舉辦的第五屆中國(guó)環(huán)境修復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇上，全國(guó)人大常委會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室付莎就如何理解立法相關(guān)內(nèi)容做了介紹。
付莎表示，征求意見(jiàn)稿主要就土壤污染防治基本制度、預(yù)防保護(hù)、管控和修復(fù)、經(jīng)濟(jì)措施、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等重要內(nèi)容做出規(guī)定。其中，“在管控和修復(fù)中分為兩章，根據(jù)不同管理方式和特點(diǎn)，分設(shè)為農(nóng)用地和建設(shè)用地。而經(jīng)濟(jì)措施這一章也是立法中比較有特色的章節(jié)。”
不重復(fù)規(guī)定，主要做補(bǔ)充規(guī)定
“幾乎所有的物質(zhì)都會(huì)通過(guò)某種途徑進(jìn)入土壤，理論上說(shuō)，土壤污染防治應(yīng)該是廢水、廢氣、廢物諸多污染源控制，但是鑒于現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》中已有明確規(guī)定，因此征求意見(jiàn)稿對(duì)這方面主要做補(bǔ)充性和銜接性的協(xié)議。”付莎認(rèn)為，《土壤污染防治法》不應(yīng)該做重復(fù)規(guī)定，但是對(duì)一些銜接性的規(guī)定應(yīng)該制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，比如環(huán)評(píng)中加入土壤污染防治內(nèi)容等。
“目前，土壤有害物質(zhì)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。因此我們?cè)凇锻寥牢廴痉乐畏ā樊?dāng)中專(zhuān)門(mén)規(guī)定這么一個(gè)制度，也作為立法中重要的內(nèi)容，希望從源頭上管控有毒有害物質(zhì)進(jìn)入土壤。”付莎介紹，作為補(bǔ)充性的規(guī)定，征求意見(jiàn)稿中規(guī)定了土壤有害物質(zhì)及優(yōu)先控制名錄。在優(yōu)先控制名錄中，規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)，制定如年度匯報(bào)、定期監(jiān)測(cè)等措施；另一方面，通過(guò)控制農(nóng)業(yè)投入品、包裝物，開(kāi)展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，鼓勵(lì)土壤改良措施，預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的土壤污染。
付莎表示，征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，規(guī)定未污染土壤優(yōu)先保護(hù)，優(yōu)先保護(hù)林地、園地、生態(tài)用地等。
劃分農(nóng)用地、建設(shè)用地
“對(duì)于農(nóng)用地和建設(shè)用地不同，征求意見(jiàn)稿劃分了兩章內(nèi)容。這也是我們?cè)谡髑笠庖?jiàn)過(guò)程當(dāng)中吸收的結(jié)構(gòu)性主要意見(jiàn)。也是根據(jù)‘土十條’中農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不同管理制度的政策要求。”付莎表示。
對(duì)于農(nóng)用地，征求意見(jiàn)稿按照污染程度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，對(duì)優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控的地塊分別采取不同措施。對(duì)于建設(shè)用地，設(shè)計(jì)了土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)對(duì)照名錄制度。“在名錄中，需要風(fēng)險(xiǎn)管控的地塊，規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)采取的措施。針對(duì)需要修復(fù)的土地，意見(jiàn)稿中規(guī)定了實(shí)施程序和污染防治要求。”她表示，建設(shè)用地修復(fù)在目前實(shí)踐中已比較成熟，但仍希望通過(guò)立法能夠有法可依，對(duì)修復(fù)流程加以規(guī)范。
專(zhuān)設(shè)經(jīng)濟(jì)措施，建立基金制度
修復(fù)資金的來(lái)源問(wèn)題一直是制約行業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。付莎表示，本次征求意見(jiàn)稿的一大亮點(diǎn)是專(zhuān)門(mén)設(shè)置了經(jīng)濟(jì)措施章節(jié)，也是回應(yīng)了業(yè)界的期待。
“我們立足通過(guò)多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問(wèn)題，首先規(guī)定各級(jí)人民政府加強(qiáng)財(cái)政投入。另外，我們建立了土壤污染防治基金，規(guī)定了基金來(lái)源與使用。”付莎強(qiáng)調(diào)，這兩個(gè)制度是相對(duì)的，因此針對(duì)比如政府組織的調(diào)查，包括制訂標(biāo)準(zhǔn)、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過(guò)財(cái)政資金的渠道解決。對(duì)于歷史遺留的問(wèn)題，沒(méi)有辦法找到污染責(zé)任人的土壤污染場(chǎng)地和地塊，可以通過(guò)基金的方式解決。
“基金的資金有專(zhuān)門(mén)的管理流程，除法案當(dāng)中對(duì)主要使用范圍有專(zhuān)門(mén)規(guī)定外，還將授權(quán)有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步細(xì)化管理制度。”
付莎透露，為了鼓勵(lì)社會(huì)力量以市場(chǎng)運(yùn)作的方式參與土壤污染防治，法案將在財(cái)政稅收、價(jià)格、金融等措施上給予支持，同時(shí)鼓勵(lì)有關(guān)企業(yè)辦理環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，但沒(méi)有做硬性要求。
五色土
對(duì)我國(guó)土壤污染防治立法而言，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)必不可少。本報(bào)記者在此梳理部分發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，其間不乏值得科學(xué)借鑒的立法初衷、治理路徑、修復(fù)原則等。
美國(guó)
危機(jī)事件后頒布超級(jí)基金法
早在1980年，美國(guó)就頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》（又名《超級(jí)基金法》）。該法是受到“拉夫運(yùn)河填埋場(chǎng)污染”事件的直接推動(dòng)而出臺(tái)的。該法實(shí)施后，被列入《國(guó)家優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬(wàn)英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達(dá)到了商業(yè)交易的目的。
此后，美國(guó)國(guó)會(huì)為緩解該法嚴(yán)厲的責(zé)任制度所帶來(lái)的影響，通過(guò)以下法案進(jìn)行4次修訂完善：1986年的《超級(jí)基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財(cái)產(chǎn)保存、貸方責(zé)任及抵押保險(xiǎn)保護(hù)法》，2000年的《超級(jí)基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減免和綜合地塊振興法》。
值得說(shuō)明的是，包括國(guó)際評(píng)價(jià)以及美國(guó)自身對(duì)《超級(jí)基金法》的弊端都有說(shuō)辭，但不能否認(rèn)，該法對(duì)于快速有效地解決美國(guó)污染地塊的治理與修復(fù)問(wèn)題，的確起到了非常明顯的作用。
日本
農(nóng)村城市差別化立法
二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，但也伴隨著資源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工業(yè)為主的粗放型增長(zhǎng)模式，造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染，尤其是土壤重金屬污染十分嚴(yán)重，也曾引發(fā)水俁病等嚴(yán)重的公害事件。
日本政府于1970年頒布了針對(duì)農(nóng)用地保護(hù)的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，隨后經(jīng)多次修訂沿用至今。而隨著日本工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，以六價(jià)鉻等重金屬污染為特點(diǎn)的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進(jìn)一步滿足社會(huì)對(duì)城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對(duì)策法》，彌補(bǔ)了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。
德國(guó)
預(yù)防為主，注重土壤功能修復(fù)
在工業(yè)化過(guò)程中，德國(guó)留下了許多污染場(chǎng)地。德國(guó)很重視土壤保護(hù)的法律框架建設(shè)，聯(lián)邦與各州政府都有關(guān)于土壤保護(hù)與污染場(chǎng)地治理的專(zhuān)門(mén)法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護(hù)以及歷史遺留的污染問(wèn)題，自1999年以來(lái)，德國(guó)制定了土壤保護(hù)法、土壤保護(hù)和工業(yè)廢地處理?xiàng)l例等法律。
這些法律對(duì)土地使用者預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的措施及強(qiáng)制性義務(wù)、施加于土地上的各種材料的性質(zhì)及其風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與控制、土壤監(jiān)測(cè)以及土壤保護(hù)的具體要求、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估等作了規(guī)定。各州政府則依據(jù)聯(lián)邦法律制定了自己的法律。
在土壤修復(fù)方面，德國(guó)的理念是保護(hù)土壤的特殊功能，而不是土壤本身，對(duì)不同功能的土地，區(qū)別對(duì)待。根據(jù)這一理念，德國(guó)現(xiàn)有30萬(wàn)塊土地需要治理，但真正需要采用技術(shù)改造的只占10%左右。
丹麥
執(zhí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”原則
北歐國(guó)家丹麥?zhǔn)欠e極倡導(dǎo)綠色環(huán)保的先鋒，民眾普遍環(huán)保意識(shí)強(qiáng)，土壤保護(hù)也是丹麥環(huán)保部門(mén)的一項(xiàng)重要工作。1971年，丹麥政府設(shè)立世界上第一個(gè)環(huán)境部，從那時(shí)起，丹麥一直積極開(kāi)展土壤污染防治工作，現(xiàn)已建立了完善的土壤污染防治法規(guī)，為土壤保駕護(hù)航，并努力運(yùn)用先進(jìn)的科技，治理并修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤。
上世紀(jì)八十年代，丹麥開(kāi)始陸續(xù)制定相關(guān)污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麥出臺(tái)《土壤污染法》，并于2007年修訂后繼續(xù)實(shí)施至今。
在土壤修復(fù)的資金來(lái)源方面，丹麥嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，污染者必須承擔(dān)治理污染的全部費(fèi)用。這一方面能夠?yàn)橹卫砦廴編?lái)資金來(lái)源，另一方面也能對(duì)污染者產(chǎn)生威懾作用。而對(duì)一些歷史遺留下來(lái)的污染土地，土地所有者可向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼，政府承擔(dān)絕大部分的費(fèi)用。
來(lái)源： 高勝達(dá) 中國(guó)環(huán)境修復(fù)網(wǎng)
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