來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
【導(dǎo)讀】“我們希望驚艷國(guó)人的‘APEC藍(lán)’并非曇花一現(xiàn)。但我們必須清楚‘APEC藍(lán)’的出現(xiàn)是在非常時(shí)期采取非常規(guī)手段的結(jié)果。”中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合分析，如果希望“APEC藍(lán)”可以持續(xù)，就必須在環(huán)境治理的體制機(jī)制上做出深刻改革。
導(dǎo)語(yǔ)：APEC期間的“APEC藍(lán)”，如驚鴻一瞥。
“我們希望驚艷國(guó)人的‘APEC藍(lán)’并非曇花一現(xiàn)。但我們必須清楚‘APEC藍(lán)’的出現(xiàn)是在非常時(shí)期采取非常規(guī)手段的結(jié)果。”中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合分析，如果希望“APEC藍(lán)”可以持續(xù)，就必須在環(huán)境治理的體制機(jī)制上做出深刻改革。
作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，現(xiàn)在面臨著大氣、水和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)。因此，環(huán)境治理模式的盡早破題，對(duì)確保2020年全面建成小康社會(huì)至關(guān)重要。
如何“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”
如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是環(huán)保治理體制改革的首要任務(wù)。
“明年即將實(shí)施的新《環(huán)保法》明確提出，要從過去的‘環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)’到‘使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)’。”一位地方環(huán)保官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，但這只是法律條文上的表述，實(shí)際中能否真正做到這一點(diǎn)，還存在很多不確定性。
“以促增長(zhǎng)為主要職責(zé)的政府體制使環(huán)境保護(hù)往往讓位于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要促使地方政府逐步演化為重要的投資主體和經(jīng)營(yíng)主體。長(zhǎng)期以來，招商引資、加快GDP增長(zhǎng)既成為地方政府的主要職能，也是對(duì)其負(fù)責(zé)人政績(jī)考核、職位晉升的主要影響因素。”中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王玉慶分析。
王玉慶認(rèn)為，“這種觀念和制度導(dǎo)向反映在體制安排上，則是環(huán)保部門的授權(quán)及能力有限。在政府各部門職能配置中，環(huán)保部門長(zhǎng)期以來不是政府組成部門，處在明顯的弱勢(shì)地位，難以形成獨(dú)立監(jiān)管的體制機(jī)制，不能正常履行法律規(guī)定的管理職責(zé)。”
在王玉慶看來，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大決策權(quán)力的綜合經(jīng)濟(jì)部門所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)長(zhǎng)期不明確，即使有這方面的職能，在其內(nèi)部也未受到重視，沒能有效發(fā)揮環(huán)境與發(fā)展綜合決策和協(xié)調(diào)職能。
為此，王玉慶建議，國(guó)務(wù)院應(yīng)通過制定新的政府部門“三定”方案(定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制)，進(jìn)一步明確各部門，特別是綜合部門生態(tài)文明建設(shè)的職能，促 使其履行主要職能時(shí)，切實(shí)做到資源節(jié)約、環(huán)境友好。應(yīng)將一屆地方政府任期內(nèi)環(huán)境質(zhì)量改善作為其政績(jī)考核的硬約束。定期組織第三方對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委及地方政 府履職情況進(jìn)行評(píng)估，結(jié)果公開。
“盡管現(xiàn)在的綜合管理部門如發(fā)改委、財(cái)政部等，其‘三定’方案中具體業(yè)務(wù)司、局的職責(zé)中會(huì)涉及到生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，但是在其整體職責(zé)定位中缺少這部門內(nèi)容，建議應(yīng)盡快明確，并要求其在履行主要職責(zé)時(shí)把環(huán)境保護(hù)作為決策的主要依據(jù)之一。”王玉慶解釋。
世界自然基金會(huì)(WWF)中國(guó)創(chuàng)研中心研究員胡濤特別強(qiáng)調(diào)，在促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)上，我們還需要盡快解決對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域 存在的“貿(mào)易順差、環(huán)境逆差”的問題。“入世十多年來，我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易取得了巨大的成就。但是在貿(mào)易價(jià)值量順差不斷增加的同時(shí)，大量出口所產(chǎn)生的巨額環(huán)境 逆差日益凸顯，形成產(chǎn)品輸出國(guó)外、污染留在國(guó)內(nèi)的尷尬局面。”
為此，胡濤建議，中國(guó)應(yīng)在戰(zhàn)略上盡早扭轉(zhuǎn)環(huán)境逆差，在未來逐步將“出口導(dǎo)向貿(mào)易政策”調(diào)整為“綠色貿(mào)易戰(zhàn)略”。
胡濤進(jìn)一步解釋，“具體來說，要在符合WTO規(guī)則的前提下綠化進(jìn)出口政策：在出口政策方面，包括資源環(huán)境出口關(guān)稅/退稅、補(bǔ)貼政策等;環(huán)境標(biāo) 志產(chǎn)品出口;實(shí)施限制兩高一資產(chǎn)品出口;實(shí)施出口企業(yè)綠名單、出口企業(yè)黑名單、環(huán)境審計(jì)。其次，在進(jìn)口政策方面，實(shí)施包括資源環(huán)境進(jìn)口關(guān)稅、免增值稅、補(bǔ)貼政策;鼓勵(lì)環(huán)境友好型資源節(jié)約型產(chǎn)品進(jìn)口等進(jìn)口替代政策。”
“如果不在前端解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，單靠環(huán)保系統(tǒng)在后端進(jìn)行末端治理，環(huán)境治理就很難有真正改善的希望。”中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅指出。
建議橫向整合環(huán)保管理職能
在解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之后，在作為中間環(huán)節(jié)的環(huán)境保護(hù)體系內(nèi)部也需要解決相關(guān)職能的橫向配置不合理，職能分散、交叉、缺位和責(zé)權(quán)不清等問題。
王玉慶指出，中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能的橫向配置不合理。盡管規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門管理相結(jié)合”的基本法律原則，但實(shí)際上這一管理體制尚未真正建立。
對(duì)此，王玉慶解釋，在統(tǒng)一監(jiān)督管理上，環(huán)境保護(hù)部門缺乏相應(yīng)的權(quán)威與手段。一方面它的權(quán)威性不夠，難以參與涉及環(huán)境保護(hù)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策制定過 程，也無法推動(dòng)將環(huán)境要素融入其他部門的績(jī)效考核中;另一方面它也沒有足夠的手段對(duì)各方形成約束力，如無權(quán)決定給有關(guān)部門、地區(qū)優(yōu)惠政策和投資項(xiàng)目等，對(duì)同級(jí)政府部門和下級(jí)政府的監(jiān)督形同虛設(shè)。
王玉慶指出，在分部門管理上，部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職能被賦予行業(yè)主管部門。這帶來三方面的問題：一是由于資源主管部門往往被賦予資產(chǎn)管理職能，它們優(yōu)先考慮的是本部門的經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境效益往往被放到次要地位。
二是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能分散在各個(gè)部門，難以形成監(jiān)管合力。據(jù)有關(guān)部門研究，中央政府53項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)40%，其他9個(gè)部門承擔(dān)60%;環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)的21項(xiàng)職能，環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占48%。
三是導(dǎo)致相關(guān)的生態(tài)環(huán)境法律制度部門化和碎片化現(xiàn)象突出，如把一系列功能相同或相互聯(lián)系的水資源保護(hù)制度和水污染防治制度人為劃分開來，有水功能區(qū)， 也有相近的水環(huán)境功能區(qū);有水體納污能力指標(biāo)，也有水環(huán)境容量和總量指標(biāo)等。作為管理職能的配套體系，環(huán)境監(jiān)測(cè)體系建設(shè)也存在類似的問題。
為此，王玉慶建議，在下一屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，整合各部門污染防治和有關(guān)生態(tài)保護(hù)的職能，重點(diǎn)解決水資源保護(hù)與水污染防治、生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù) 區(qū)管理等領(lǐng)域職能交叉問題，確保資源開發(fā)管理職能與生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能相分離，突出環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力。
“職能交叉比較突出的領(lǐng)域，不僅存在于水資源保護(hù)與水污染防治、生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理，還存在于耕地質(zhì)量保護(hù)和污染防治，這些領(lǐng)域都涉及到 多部門之間長(zhǎng)期的爭(zhēng)議與分歧。”一位地方環(huán)保廳官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，希望在下一屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，在涉及到的相關(guān)部門的“三定”方案中，針對(duì)這 些爭(zhēng)議和分歧，做出權(quán)威而清晰的界定，使其可以在法定范圍內(nèi)，更好地落實(shí)職能部門的管理和監(jiān)管職責(zé)。
“在職能明確和整合的同時(shí)，也增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)威性，使其能力和資源與其監(jiān)督管理職責(zé)及任務(wù)相匹配。”對(duì)此，王玉慶分析，“成立環(huán)保大部制也是增加環(huán)保部門權(quán)威性的一個(gè)手段，但大部制到底多大叫大，目前還有不同的看法，可以設(shè)計(jì)不同的改革方案，但有一點(diǎn)需要明確的是，環(huán)保大部制改革的核心是使得環(huán)保部門的能力、資源和職責(zé)能夠相互匹配。”
王玉慶建議國(guó)家盡快落實(shí)新《環(huán)保法》中環(huán)境保護(hù)主管部門“對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的規(guī)定，由 國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)，明確規(guī)定環(huán)保部門監(jiān)督同級(jí)政府相關(guān)部門及下級(jí)政府環(huán)保工作的權(quán)責(zé)及工作程序，由環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同監(jiān)察部門實(shí)施，結(jié)果應(yīng)公開，以切 實(shí)提高環(huán)保部門監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性。
“盡管對(duì)如何定義環(huán)保大部制在認(rèn)識(shí)上還存在不同看法，但考慮到目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)管理 職能分散在各個(gè)部門的現(xiàn)實(shí)，按照積極穩(wěn)妥實(shí)施大部制的行政體制改革的總體思路，對(duì)這些部門適當(dāng)合并和重組勢(shì)在必行。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對(duì) 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示。
“單靠整合分散的職能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須改變環(huán)境治理的手段。”胡濤分析，過去我們習(xí)慣于用行政手段來解決問題，以后我們應(yīng)該習(xí)慣用于經(jīng)濟(jì)政策，比如資源稅、環(huán)境稅、排污收費(fèi)、征收出口環(huán)節(jié)環(huán)境關(guān)稅和改變能源價(jià)格等多種手段。
形成多主體參與的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)
“環(huán)境保護(hù)的理念要從過去的環(huán)境管理向環(huán)境治理改變。”前述地方環(huán)保官員分析，這意味著環(huán)境保護(hù)不僅是政府部門的事情，還要發(fā)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)和公民等多方主體的參與。這樣既可以解決環(huán)保系統(tǒng)人手不足的痼疾，也可以充分發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)的智慧。
實(shí)際上，無論在中央一級(jí)還是在地方政府，環(huán)境保護(hù)部門的人員、設(shè)備以及財(cái)政配置等，都不足以應(yīng)對(duì)繁重的環(huán)保工作的需要。根據(jù)權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)，環(huán)保部機(jī)關(guān)行政編制為311名，即使加上環(huán)境監(jiān)測(cè)總站和區(qū)域督察中心的事業(yè)編制人員，也不足千人。
“如果把社會(huì)組織和公民都吸納進(jìn)來，使之成為環(huán)境保護(hù)的參與者、監(jiān)督者，環(huán)境治理的局面就會(huì)打開和改變。”前述地方環(huán)保官員分析，例如對(duì)國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)的監(jiān)督，單靠環(huán)保部門是難以有效監(jiān)督的。
根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的2014年國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單，國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)共有14410家，其中廢水企業(yè)4001家、廢氣企業(yè)3865家、污水處理廠3606家、重金屬企業(yè)2771家，以及規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))167家。
前述地方環(huán)保官員指出，這么多的監(jiān)控企業(yè)分解到各個(gè)地方，對(duì)每個(gè)地方而言都是一個(gè)沉重的工作任務(wù)，建議地方要把環(huán)保NGO和公民都組織動(dòng)員起來，促使他們參與對(duì)國(guó)控重點(diǎn)污染企業(yè)的排放進(jìn)行監(jiān)督。
“公眾參與的一個(gè)重要前提是，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息和企業(yè)達(dá)標(biāo)排放等環(huán)境信息要盡可能地公開。”胡濤指出，盡管我們出臺(tái)了不少環(huán)境信息公開的部門規(guī)章，但這些部門規(guī)章的法律效力比較低，建議制定環(huán)境信息公開的法律或者行政法規(guī)。
在諸多環(huán)境信息中，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息是最關(guān)鍵的信息，因此其公開尤為重要。“目前環(huán)境監(jiān)測(cè)站為屬地管理，在考核的壓力下環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)容易受到地方行政 部門的干預(yù)，建議環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)從環(huán)保部門中獨(dú)立出來，形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)向社會(huì)公開，這樣可以更好地確保數(shù)據(jù)真實(shí)，并得到社會(huì)的有效監(jiān) 督。”前述地方環(huán)保官員指出。
此外，環(huán)保部的一位官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道指出，公眾的有效參與不僅包括對(duì)環(huán)保政策的落實(shí)、企業(yè)排放的監(jiān)督和參與環(huán)境公益訴訟，還應(yīng)該包括參與重大環(huán)境政策和環(huán)境規(guī)劃的制定，這樣可以確保環(huán)境決策更為充分地反映民意。
上一條
