來源：中國環境報
【導讀】當前，我國環境修復產業正處在由政府資金為主向投資主體多元化的轉變過程中，不論是通過環境損害評估制度來落實“污染者付費、專業化治理”的理念，抑或是通過PPP模式來整合社會資源、增強公共服務供給能力，都迫切需要開展污染場地修復項目經濟分析研究。
目前，我國各地雖然已經完成了數百個污染土壤和地下水修復工程，但尚未形成規范運作的環境修復產業。表現之一就是市場化機制不完善，投資過度依賴于政府，且資金利用效率較差，各個層面的市場參與者僅能依靠非常初步的工程經濟分析手段進行決策。
而在國外成熟的環境修復市場，許多成熟的經濟分析方法、成本管理工具和工程投資估算系統被引入環境修復領域，使得業主和政府部門在做決策前就能了解其背后相應的成本，從而提高工程投資的合理性和使用效率。這種對修復工程費用的合理評估和綜合把控，是產業走向成熟的一個重要標志。
當前，我國環境修復產業正處在由政府資金為主向投資主體多元化的轉變過程中，不論是通過環境損害評估制度來落實“污染者付費、專業化治理”的理念，抑或是通過PPP模式來整合社會資源、增強公共服務供給能力，都迫切需要開展污染場地修復項目經濟分析研究。
?建立修復項目投資估算規范，合理確定工程投資
修復項目的成本構成存在自身特點，不同于其他環保工程或市政工程。如果缺少適用的投資估算指標，會帶來較大的投資風險
一個污染場地修復項目的費用通常包括場地調查與評價、修復方案可行性研究、修復方案設計、小試與中試、進場與出場、修復工程施工、氣體收集與控制、系統運行與維護、采樣測試與驗收整個過程中的所有成本。修復項目的成本構成存在自身特點，不同于其他環保工程或市政工程。
由于我國目前尚沒有國家或省級、行業主管部門頒發的相應計價依據和辦法，難以滿足建設單位編制項目建議書和投資估算的需要。對于各級財政資金支持的污染場地修復項目，如果缺少適用的投資估算指標，就會帶來較大的投資風險。
此外，我國環境修復行業總體處于起步階段，各市場主體對修復成本合理區間的理解往往存在著很大的差異，容易出現不負責任的低價搶標行為，更會損害各方利益及行業的長遠發展。因此，有必要制定一套適合我國污染場地修復行業現狀的工程投資估算規范，有效規范招標單位發包行為和市場有序發展，促進建設單位提高項目管理水平。
以美國為例，在環境修復產業的發展過程中逐漸完善了投資估算的編制流程和方法。美國環保局早在1987年就發布了首個用于指導修復工程概預算的《修復項目成本核算程序手冊》。2000年美國環保局和陸軍工程兵團針對超級基金項目聯合編制了《可行性研究階段的概預算編制導則》。
導則詳細規定了在場地調查和可行性研究階段如何編制投資估算，并給出了清晰的成本構成清單、樣式案例、資料來源等，以加強概預算的一致性、完整性和準確性，是超級基金項目多方案比選、優化設計、合理確定投資估算的基礎。
在對已經完成的污染場地修復項目分析和總結的基礎上，美國還開發了多個污染場地修復工程概預算的系統或工具。最早開發的修復工程概預算系統是RACER系統，被廣泛用于數千個北美修復項目以及部分歐洲和亞洲項目中。
此外，還有美國軍方FUSRAP項目開發的CTC環境修復概預算系統等，為各級政府控制污染場地修復方面的財政預算提供了很好的工具。出版社每年還發行一套《環境修復成本：單價》叢書，作為污染場地修復工程概預算的實用手冊。
?形成標準案例庫，準確評估修復技術的經濟可行性
目前的研究缺少成本構成分析，缺少規范的工程量清單和成本構成項，對具體項目的指導性較差
近幾年，我國在污染場地修復技術領域發展很快，自主研發或引進了許多修復技術和設備，并完成了眾多的產業化示范工程。同時有學者對這些工程的經濟數據進行總結，從經濟可行性角度對項目進行分析和評價。
然而，目前的研究工作尚存在一些局限性：
一是沒有充分考慮場地初始污染程度、修復目標與場地水文地質條件等可能大幅影響修復成本的因素，統計結果得到的多是綜合單價，缺少成本構成分析，對具體項目的指導性較差;
二是缺少規范的工程量清單和成本構成項。各來源得到的數據是基于不同研究目的、不同統計方法、不同案例背景下得出的，導致研究結果差異很大，最低和最高單價相差逾十倍，對指導其他工程投資估算帶來很大的不確定性;
三是數據多數來源于中試或參考國外工程案例，較少為商業化修復工程案例，并且未考慮單位成本的規模效應。
對此，可借鑒歐美等發達國家的做法。為了進行修復技術的經濟可行性分析，美國聯邦修復技術圓桌會議建立并維護了一個修復項目案例數據庫，制定了項目成本管理和記錄匯報的規范，目前已收錄了超過428個項目，并提供其基本的經濟數據，如各單項單位工程的總價和綜合單價等，還為數百個案例編制了成本和效果評價報告(costperformance.org)。
此外，依據《資源保護與恢復法案》所完成的所有修復項目都已將綜合單價公布在聯邦政府網站中(www.data.gov);美國陸軍工程兵團開發了一套在線的HCAS歷史成本數據分析系統，用于收集和保存修復項目的經濟數據。
在歐洲，監管者、咨詢公司和承包商們共同建立了工業污染場地所有者網絡(www.nicole.org)，超過11個歐洲國家的案例和成本數據在這個數據庫中得到匯總和分析。這些基礎工作值得我國行業主管部門借鑒并組織開展。
?合理測算投資規模，為政府決策提供依據
美國重視成本在修復方案決策中的地位，采用方案優化和成本管理等手段進行控制，總投資因此節省75%
各級政府在環境治理規劃中需要對污染場地修復的投資規模進行測算，并作為決策的依據。例如《湘江流域重金屬污染治理實施方案》需要解決湘江流域的201個歷史遺留污染治理項目，計劃投資285億元。在治理修復規劃制定時就需要通過合理測算，判斷每個項目投資完成后能否達到治理目標。
正在編制的《土壤污染防治行動計劃》也面臨同樣的難題。所以，亟須探索適合我國現狀的修復工程經濟評估模式，否則在大干快上的產業背景下，容易出現錢花了、但沒效果的現象。
美國在其污染場地修復產業的發展初期經歷過這方面的教訓。從1980年超級基金法案通過后，每年征收約15億美元的專項環境稅，美國國會和民眾普遍對當時已掌握的修復技術和資金規模非常樂觀。到20世紀90年代中期，政府、大學和企業一致認為花費了過多的資金，卻完成了太少的污染場地治理工作，而場地所有者們仍然面臨巨大的財務風險，原有體系明顯出現了問題。
隨著超級基金稅在1995年授權到期，國會沒有批準繼續征收這個專項稅，改為每年財政撥款約12億美元，而國會中關于修復資金是否得到有效利用或是否需要增加投資的激烈爭論從來沒有停止過。在20世紀90年代中期，美國環保局實施了被合稱為“超級基金行政管理改革”的62次改革，并在1996年發布文件《成本在超級基金修復方案決策中的地位》。
在這個重要轉變中，污染場地業主開始通過方案優化和成本管理的手段對修復費用進行直接控制，環境咨詢公司和工程承包方也開始在越來越激烈的市場競爭中提升成本管理能力。有報告顯示，美國污染場地修復產業總投資因此節省了75%。
?提升價格管理水平，滿足PPP模式提出的更高要求
政府需加強投資成本監測，明確經濟技術指標、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼等核心事項
有數據顯示，目前我國環境修復資金有超過75%的比例是由政府支持的。在財稅體制改革加快、財政收入放緩的現狀下，必須探索形成多元化、可持續的資金投入渠道。
黨的十八大以來，政府提出使市場在資源配置中起決定性作用，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，與社會資本建立起利益共享、風險分擔及長期合作關系。這不僅能夠提高污染治理的產業化、專業化程度，同時有助于拓寬環境修復領域的投資渠道。
PPP模式的實施首先對政府的價格管理水平提出了非常高的要求，政府需要進一步加強投資成本監測，明確經濟技術指標、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。PPP項目往往會跨越幾十年，需要設計合理的投資回報機制，既要給社會資本留有一定的盈利空間，又要防止國有資產流失。
一方面，只有建立一定的修復項目價格評估規范，才能化解地方政府上馬PPP項目的顧慮。另一方面，要求社會資本必須對本單位工程成本、資金成本和利潤水平進行認真分析、統籌考慮，精心選擇施工方案，合理控制現場費用和各項施工技術措施費用，以求使自己的行業發展優勢和綜合實力水平轉化為競爭中的勝勢，以此帶動各修復企業整體實力與服務水平的綜合提升，不斷促進整個產業的良性發展。
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