2016年5月30日，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》（國發(fā)〔2016〕31號）（以下簡稱“國家土十條”），這是“十三五”期間國家層面土壤污染防治行動綱領(lǐng)。《國家土十條》中要求“自2017年起，內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等13個省（區(qū)）礦產(chǎn)資源開發(fā)活動集中的區(qū)域，執(zhí)行重點污染物特別排放限值。”這些省份是我國重金屬污染比較嚴(yán)重的省份，也是我國土壤污染比較嚴(yán)重的省份。截止目前，13個省（區(qū)）中，河南、湖北、新疆等3省（區(qū)）尚未發(fā)布省級土壤污染防治行動方案（以下簡稱“省級方案”），其他內(nèi)蒙古、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、甘肅、云南等10個省（區(qū)）已經(jīng)發(fā)布。本文計劃對10個省（區(qū)）已經(jīng)發(fā)布的省級方案進行對比分析，同時鑒于江蘇、浙江、上海、北京、重慶等5個省（市）從事土壤污染防治工作起步相對較早，在土壤環(huán)境管理、治理修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有一定經(jīng)驗，故將這5省（市）的土壤污染防治行動方案一并納入進行分析，以期對國家和各省土壤污染防治工作能有更好的認識和理解。
1. 總體框架結(jié)構(gòu)
“國家土十條”總體結(jié)構(gòu)是10條、33款，從10個方面闡釋了土壤污染防治的主要任務(wù)。省級方案是要結(jié)合本省工作基礎(chǔ)、工作需求和工作特點，落實“國家土十條”相關(guān)任務(wù)要求，在“國家土十條”結(jié)構(gòu)上，結(jié)合各省任務(wù)細化設(shè)計需要進行進一步優(yōu)化和調(diào)整，不求面面俱到，主要強調(diào)任務(wù)設(shè)計的落地性、針對性和特色性。2016年11月，環(huán)境保護部發(fā)布《省級土壤污染防治行動計劃編制技術(shù)指南》，對各省行動計劃的框架結(jié)構(gòu)提出指導(dǎo)意見，省級方案的結(jié)構(gòu)反映出各省對落實“國家土十條”各項任務(wù)的認識和本省的重點工作與特色。
陜西、江蘇、浙江、上海等省（市）總體采用了與“國家土十條”相似的結(jié)構(gòu)；內(nèi)蒙古、江西、貴州、甘肅、北京、重慶、云南等省（市）并未完全采用“國家土十條”結(jié)構(gòu)，而是采用“防治目標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織實施”的總體結(jié)構(gòu)，將“國家土十條”十個方面的任務(wù)區(qū)分成主要任務(wù)、保障措施和組織實施等；廣東、廣西、四川等省（區(qū)）還結(jié)合本省重點任務(wù)的設(shè)計，在“國家土十條”十條任務(wù)的基礎(chǔ)上新增了本省具有特色的任務(wù)。
本文分析的15個省級行動方案的框架結(jié)構(gòu)見表1匯總所示。
表1 15個省級方案的框架結(jié)構(gòu)及主要特點
“廣東方案”既傳承了“國家土十條”的主要邏輯，同時又從提高操作性角度，突出了管理體系、科技支撐等主要任務(wù)設(shè)計，新增了“先行區(qū)建設(shè)與機制創(chuàng)新”的創(chuàng)新設(shè)計，體現(xiàn)出與“十二五”廣東省重金屬防控和土壤污染防控基礎(chǔ)的連續(xù)性，也體現(xiàn)出重視體制機制上的創(chuàng)新。“廣西方案”中將“嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開發(fā)污染土壤，推進礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)利用”作為一項重點任務(wù)單獨提出，結(jié)合實際，內(nèi)容具體，重點突出。“四川方案”新增了“優(yōu)化土地資源空間布局、探討土壤風(fēng)險管控模式”任務(wù)，明確提出在瀘州、德陽和涼山等3個市（州）開展市級土壤環(huán)境風(fēng)險管控試點建設(shè)，探索不同類型下的風(fēng)險管控模式，具有較好的創(chuàng)新性。“甘肅方案”在污染源防控部分，區(qū)分工礦污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染三個方面，分別各自獨立成一條任務(wù)。“北京方案”按照“目標(biāo)指標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織領(lǐng)導(dǎo)”的總體結(jié)構(gòu)進行設(shè)計，邏輯層面非常清晰，重點突出了核心任務(wù)，體現(xiàn)了省級土十條操作性方面的要求。“重慶方案”內(nèi)容較為細致，相比“國家土十條”的任務(wù)結(jié)構(gòu)，新增了防治新增污染土壤；區(qū)分了農(nóng)用地污染源和工況污染源防治，形成兩條任務(wù)，各項任務(wù)的內(nèi)容更加細化；將監(jiān)管能力建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、科技支撐、資金保障和社會監(jiān)督等五個方面調(diào)整為保障措施，從而更加突出10個方面的核心任務(wù)。“上海方案”中加強了“嚴(yán)格控制和預(yù)防土壤污染”的內(nèi)容設(shè)計，并將其作為第二條任務(wù)，從空間（強化空間布局管控）、工業(yè)（嚴(yán)控工業(yè)污染排放）、固廢（加強固體廢物污染防治）、農(nóng)業(yè)（加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管）、生活源（減少生活污染）和應(yīng)急（加強突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理）等六個方面進行細化設(shè)計，體現(xiàn)并加強了污染源頭防控的思想。
2. 目標(biāo)指標(biāo)
“國家土十條”以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以防控土壤環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo)，從土壤環(huán)境安全、土壤風(fēng)險防控、土壤環(huán)境質(zhì)量改善等方面提出了土壤污染防治的目標(biāo)，并以土壤安全利用率為核心，分別提出了耕地和污染地塊的安全利用率核心指標(biāo)。各省方案基本遵從了國家提出的土壤污染防治目標(biāo)，在核心指標(biāo)選擇上，緊緊圍繞“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo)提出了不同要求。見表2所示。
表2 15個省（市區(qū)）提出的土壤污染防治核心指標(biāo)（截止2020年）
各省均沒有提供“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”的測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以及污染耕地安全利用和污染地塊安全利用面積的絕對數(shù)值，各省指標(biāo)或者采用與國家層面相同的指標(biāo)值，大多數(shù)省份均高于國家的指標(biāo)值。
“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo)，以及污染耕地安全利用面積、污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整面積已經(jīng)確定納入國家與各省簽訂的土壤污染防治責(zé)任書中，并作為最重要的指標(biāo)進行考核。各省應(yīng)將實現(xiàn)“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo)作為“十三五”時期的核心工作主線加以落實和推動。安排中央土壤污染防治專項資金支持項目時，需要充分注意資金支持項目的實施對完成兩個核心指標(biāo)的貢獻作用。相比之下，耕地方面的考核要求落實難度比污染地塊考核要求落實難度要大，各省因優(yōu)先考慮耕地方面的指標(biāo)任務(wù)要求，高度重視這些指標(biāo)在轄區(qū)范圍內(nèi)的分解落實，利用好現(xiàn)有各種途徑的土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)，設(shè)計好一套科學(xué)、合理的指標(biāo)分解方法，上下做好溝通與銜接，明確轄區(qū)范圍內(nèi)各市、各區(qū)縣的耕地安全利用、耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍與面積指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，再進一步開展工程措施的組織與實施。
除上述兩個核心指標(biāo)以外，“重慶方案”中還提出了農(nóng)業(yè)污染防控指標(biāo)，提出“到2020年，全市糧油、蔬菜、水果主產(chǎn)區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量實現(xiàn)零增長，化肥利用率提高到40%，測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達到93%，規(guī)模化養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)配套廢棄物處理設(shè)施比例達到75%、正常運行率達90%”。重慶市市一個農(nóng)業(yè)大省，省內(nèi)土壤面源污染較為嚴(yán)重，“重慶計劃”將農(nóng)業(yè)面源污染控制的關(guān)鍵問題，即化肥、農(nóng)藥和畜禽養(yǎng)殖污染防治等中的主要要求列入到考核指標(biāo)中，顯示出重慶對農(nóng)業(yè)面源污染控制的高度重視。“陜西方案”還提出“國控和省控二級土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位達標(biāo)率不低于82%；耕地土壤環(huán)境質(zhì)量點位達標(biāo)率不低于81%”的指標(biāo)要求。筆者認為，過去開展的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作，主要體現(xiàn)在點位上，《全國土壤環(huán)境質(zhì)量狀況公報》提出的也是土壤點位超標(biāo)情況，在“污染耕地安全利用率”這一體現(xiàn)覆蓋面積的指標(biāo)和“污染地塊安全利用率”這一體現(xiàn)數(shù)量的指標(biāo)基礎(chǔ)上，增加“監(jiān)測點位達標(biāo)率”指標(biāo)，有利于與過去的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行延續(xù)性對比分析，體現(xiàn)污染防治的效果，是兩個核心指標(biāo)的重要補充。
3. 重點監(jiān)管行業(yè)
“國家土十條”從重點監(jiān)管的重金屬污染物和有機污染物類型出發(fā)，確定產(chǎn)生這些污染物的重點行業(yè)為國家層面上的重點監(jiān)管行業(yè)，包括有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等八大行業(yè)，其中有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、化工中的基礎(chǔ)化學(xué)原料制造和涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造等、電鍍、制革等行業(yè)為我國重金屬防控重點行業(yè)。各省土十條也明確提出了本省的重點防控行業(yè)，本文分析的15個省級方案中，內(nèi)蒙古、江西、甘肅等3省提出的重點監(jiān)管行業(yè)與國家確定的8個重點行業(yè)一致，湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、上海等12個省（市區(qū)）不盡相同，體現(xiàn)了地方行業(yè)特點和防控重點。見表3所示。
表3 相關(guān)省份重點監(jiān)管行業(yè)匯總分析
根據(jù)上表，四川、江蘇確定的重點監(jiān)管行業(yè)數(shù)量最多，均達到12個。四川將除石油開采以外的國家7個重點行業(yè)均納入，江蘇除將國家確定的8個行業(yè)全部納入，四川新增醫(yī)藥、鉛酸蓄電池、汽車制造、危險廢物處置、天然（頁巖）氣開采等5個重點行業(yè)，尤其是天然（頁巖）氣開采行業(yè)，具有很強的地方特色，需要四川大力探索該行業(yè)的土壤環(huán)境監(jiān)管要求，江蘇新增了農(nóng)藥、鉛蓄電池、鋼鐵、危險廢物利用處置等4個重點行業(yè)，反映出該省涉及的工業(yè)行業(yè)門類多、企業(yè)類型的土壤環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的特定。其次為上海，上海確定的重點監(jiān)管行業(yè)和設(shè)施范圍數(shù)量多，達到11個，將危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存及使用等涉及面較大的行業(yè)納入，同時將儲油庫加油站、生活垃圾收集處理處置、污水處理污泥處置等3種特定類型的市政設(shè)施一并納入，監(jiān)管面大，具有很強的地方特色。再次為云南省，達到10個行業(yè)，在國家8個重點行業(yè)的基礎(chǔ)上，新增印染、危險廢物處置等2個行業(yè)，監(jiān)管任務(wù)繁重。
根據(jù)上表，石油開采行業(yè)、焦化行業(yè)在相關(guān)省份中分布較少，污染并不突出，因此廣東、廣西等省將石油開采行業(yè)并不作為本省重點監(jiān)管行業(yè)。需要重視的是各省新增的重點監(jiān)管行業(yè)，其中鉛酸蓄電池行業(yè)、醫(yī)藥制造、危險廢物利用處置等3個行業(yè)較為突出。土壤重點監(jiān)管行業(yè)往往也是危險廢物產(chǎn)生的重點行業(yè)，對企業(yè)實施的土壤環(huán)境監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)和對企業(yè)實施的危險廢物監(jiān)管內(nèi)容密切聯(lián)系起來，地級市人民政府在與土壤重點監(jiān)管企業(yè)簽訂任務(wù)書時，應(yīng)將企業(yè)危險廢物監(jiān)管要求一并納入，推動危險廢物安全、規(guī)范管理，以減少土壤環(huán)境污染。
鉛酸蓄電池行業(yè)是我國重金屬防控重點行業(yè)之一，其產(chǎn)生的大氣、水環(huán)境中的鉛污染最終都會形成土壤污染，“十二五”期間我國淘汰關(guān)閉一大批小型落后的鉛酸蓄電池生產(chǎn)和組裝企業(yè)，這些企業(yè)遺留的生產(chǎn)場地具有鉛污染潛在風(fēng)險，繼續(xù)保留的企業(yè)通過兼并重組等方式，不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，在產(chǎn)過程中鉛污染的防治也是需要持續(xù)推進的。廣東、四川、江蘇、浙江、重慶等省市均將鉛酸蓄電池行業(yè)納入了省級重點監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi)，這些省也是我國鉛酸電池生產(chǎn)的主要省份，分布有不同數(shù)量的鉛酸電池生產(chǎn)企業(yè)或者園區(qū)（集中區(qū)）。醫(yī)藥制造行業(yè)中主要是化學(xué)藥品原料藥制造業(yè)，在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生數(shù)量較大的處置難度較高的危險廢物，以及含重金屬的廢水（含砷、鎳、汞等）、揮發(fā)性半揮發(fā)性有機污染物、多環(huán)芳烴類污染物等，各種污染物進入土壤后，會形成環(huán)境風(fēng)險較大的污染地塊。廣東、四川、重慶均將醫(yī)藥制造業(yè)納入了省級重點監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi)。與此同時，廣東、四川、江蘇、云南等省將危險廢物處置行業(yè)納入重點監(jiān)管行業(yè)，包括納入危險廢物許可證管理中的危險廢物綜合利用企業(yè)、綜合性處置企業(yè)一并納入，反應(yīng)出對危險廢物處置業(yè)造成土壤污染的認識已經(jīng)被相關(guān)省份所重視，其污染物類型往往較多，對土壤造成的污染較重，數(shù)量較多的不規(guī)范填埋設(shè)施、危險廢物填埋設(shè)施等風(fēng)險防控和治理修復(fù)難度均較大。不規(guī)范填埋設(shè)施的整治項目逐步成為部分省份增長較快的土壤修復(fù)重點方向。
需要注意的是，開展重點監(jiān)管的工業(yè)行業(yè)和開展土壤環(huán)境污染狀況詳細調(diào)查涉及的工業(yè)行業(yè)不是同一個概念。重點監(jiān)管行業(yè)主要是指日常土壤環(huán)境管理中的監(jiān)管對象，主要針對在產(chǎn)企業(yè)而言，目的為進一步預(yù)防和監(jiān)控土壤污染，是根據(jù)重點防控的污染物對象而提出的行業(yè)類型。土壤污染狀況詳細調(diào)查涉及的行業(yè)數(shù)量多于日常重點監(jiān)管行業(yè)數(shù)量，如詳細調(diào)查中，國家將紡織業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、倉儲業(yè)等行業(yè)均納入了調(diào)查范圍，其目的是要全面掌握若干工業(yè)行業(yè)帶來的土壤環(huán)境污染問題。“重慶方案”提出了8個重點防控行業(yè)，同時提出在開展詳細調(diào)查時，還需進一步納入焦化、石油開采、石油加工、制革等4個行業(yè)，不能將日常監(jiān)管重點行業(yè)與納入詳細調(diào)查的行業(yè)范圍進行混淆。
來源：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院
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