2016年5月30日，國務院發布《土壤污染防治行動計劃》（國發〔2016〕31號）（以下簡稱“國家土十條”），這是“十三五”期間國家層面土壤污染防治行動綱領。《國家土十條》中要求“自2017年起，內蒙古、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等13個省（區）礦產資源開發活動集中的區域，執行重點污染物特別排放限值。”這些省份是我國重金屬污染比較嚴重的省份，也是我國土壤污染比較嚴重的省份。截止目前，13個省（區）中，河南、湖北、新疆等3省（區）尚未發布省級土壤污染防治行動方案（以下簡稱“省級方案”），其他內蒙古、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、甘肅、云南等10個省（區）已經發布。本文計劃對10個省（區）已經發布的省級方案進行對比分析，同時鑒于江蘇、浙江、上海、北京、重慶等5個省（市）從事土壤污染防治工作起步相對較早，在土壤環境管理、治理修復和產業發展方面具有一定經驗，故將這5省（市）的土壤污染防治行動方案一并納入進行分析，以期對國家和各省土壤污染防治工作能有更好的認識和理解。
1. 總體框架結構
“國家土十條”總體結構是10條、33款，從10個方面闡釋了土壤污染防治的主要任務。省級方案是要結合本省工作基礎、工作需求和工作特點，落實“國家土十條”相關任務要求，在“國家土十條”結構上，結合各省任務細化設計需要進行進一步優化和調整，不求面面俱到，主要強調任務設計的落地性、針對性和特色性。2016年11月，環境保護部發布《省級土壤污染防治行動計劃編制技術指南》，對各省行動計劃的框架結構提出指導意見，省級方案的結構反映出各省對落實“國家土十條”各項任務的認識和本省的重點工作與特色。
陜西、江蘇、浙江、上海等省（市）總體采用了與“國家土十條”相似的結構；內蒙古、江西、貴州、甘肅、北京、重慶、云南等省（市）并未完全采用“國家土十條”結構，而是采用“防治目標-主要任務-保障措施-組織實施”的總體結構，將“國家土十條”十個方面的任務區分成主要任務、保障措施和組織實施等；廣東、廣西、四川等省（區）還結合本省重點任務的設計，在“國家土十條”十條任務的基礎上新增了本省具有特色的任務。
本文分析的15個省級行動方案的框架結構見表1匯總所示。
表1 15個省級方案的框架結構及主要特點
“廣東方案”既傳承了“國家土十條”的主要邏輯，同時又從提高操作性角度，突出了管理體系、科技支撐等主要任務設計，新增了“先行區建設與機制創新”的創新設計，體現出與“十二五”廣東省重金屬防控和土壤污染防控基礎的連續性，也體現出重視體制機制上的創新。“廣西方案”中將“嚴防礦產資源開發污染土壤，推進礦區生態恢復利用”作為一項重點任務單獨提出，結合實際，內容具體，重點突出。“四川方案”新增了“優化土地資源空間布局、探討土壤風險管控模式”任務，明確提出在瀘州、德陽和涼山等3個市（州）開展市級土壤環境風險管控試點建設，探索不同類型下的風險管控模式，具有較好的創新性。“甘肅方案”在污染源防控部分，區分工礦污染、農業污染和生活污染三個方面，分別各自獨立成一條任務。“北京方案”按照“目標指標-主要任務-保障措施-組織領導”的總體結構進行設計，邏輯層面非常清晰，重點突出了核心任務，體現了省級土十條操作性方面的要求。“重慶方案”內容較為細致，相比“國家土十條”的任務結構，新增了防治新增污染土壤；區分了農用地污染源和工況污染源防治，形成兩條任務，各項任務的內容更加細化；將監管能力建設、監管執法、科技支撐、資金保障和社會監督等五個方面調整為保障措施，從而更加突出10個方面的核心任務。“上海方案”中加強了“嚴格控制和預防土壤污染”的內容設計，并將其作為第二條任務，從空間（強化空間布局管控）、工業（嚴控工業污染排放）、固廢（加強固體廢物污染防治）、農業（加強農業生產監管）、生活源（減少生活污染）和應急（加強突發環境事件應急管理）等六個方面進行細化設計，體現并加強了污染源頭防控的思想。
2. 目標指標
“國家土十條”以改善土壤環境質量為核心，以防控土壤環境風險為目標，從土壤環境安全、土壤風險防控、土壤環境質量改善等方面提出了土壤污染防治的目標，并以土壤安全利用率為核心，分別提出了耕地和污染地塊的安全利用率核心指標。各省方案基本遵從了國家提出的土壤污染防治目標，在核心指標選擇上，緊緊圍繞“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標提出了不同要求。見表2所示。
表2 15個省（市區）提出的土壤污染防治核心指標（截止2020年）
各省均沒有提供“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”的測算基礎數據，以及污染耕地安全利用和污染地塊安全利用面積的絕對數值，各省指標或者采用與國家層面相同的指標值，大多數省份均高于國家的指標值。
“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標，以及污染耕地安全利用面積、污染耕地種植結構調整面積已經確定納入國家與各省簽訂的土壤污染防治責任書中，并作為最重要的指標進行考核。各省應將實現“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標作為“十三五”時期的核心工作主線加以落實和推動。安排中央土壤污染防治專項資金支持項目時，需要充分注意資金支持項目的實施對完成兩個核心指標的貢獻作用。相比之下，耕地方面的考核要求落實難度比污染地塊考核要求落實難度要大，各省因優先考慮耕地方面的指標任務要求，高度重視這些指標在轄區范圍內的分解落實，利用好現有各種途徑的土壤污染狀況調查數據，設計好一套科學、合理的指標分解方法，上下做好溝通與銜接，明確轄區范圍內各市、各區縣的耕地安全利用、耕地種植結構調整的具體范圍與面積指標。在此基礎上，再進一步開展工程措施的組織與實施。
除上述兩個核心指標以外，“重慶方案”中還提出了農業污染防控指標，提出“到2020年，全市糧油、蔬菜、水果主產區化肥、農藥施用量實現零增長，化肥利用率提高到40%，測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到93%，規模化養殖場和養殖小區配套廢棄物處理設施比例達到75%、正常運行率達90%”。重慶市市一個農業大省，省內土壤面源污染較為嚴重，“重慶計劃”將農業面源污染控制的關鍵問題，即化肥、農藥和畜禽養殖污染防治等中的主要要求列入到考核指標中，顯示出重慶對農業面源污染控制的高度重視。“陜西方案”還提出“國控和省控二級土壤環境質量監測點位達標率不低于82%；耕地土壤環境質量點位達標率不低于81%”的指標要求。筆者認為，過去開展的土壤環境質量監測工作，主要體現在點位上，《全國土壤環境質量狀況公報》提出的也是土壤點位超標情況，在“污染耕地安全利用率”這一體現覆蓋面積的指標和“污染地塊安全利用率”這一體現數量的指標基礎上，增加“監測點位達標率”指標，有利于與過去的環境監測數據進行延續性對比分析，體現污染防治的效果，是兩個核心指標的重要補充。
3. 重點監管行業
“國家土十條”從重點監管的重金屬污染物和有機污染物類型出發，確定產生這些污染物的重點行業為國家層面上的重點監管行業，包括有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等八大行業，其中有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、化工中的基礎化學原料制造和涂料、油墨、顏料及類似產品制造等、電鍍、制革等行業為我國重金屬防控重點行業。各省土十條也明確提出了本省的重點防控行業，本文分析的15個省級方案中，內蒙古、江西、甘肅等3省提出的重點監管行業與國家確定的8個重點行業一致，湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、上海等12個省（市區）不盡相同，體現了地方行業特點和防控重點。見表3所示。
表3 相關省份重點監管行業匯總分析
根據上表，四川、江蘇確定的重點監管行業數量最多，均達到12個。四川將除石油開采以外的國家7個重點行業均納入，江蘇除將國家確定的8個行業全部納入，四川新增醫藥、鉛酸蓄電池、汽車制造、危險廢物處置、天然（頁巖）氣開采等5個重點行業，尤其是天然（頁巖）氣開采行業，具有很強的地方特色，需要四川大力探索該行業的土壤環境監管要求，江蘇新增了農藥、鉛蓄電池、鋼鐵、危險廢物利用處置等4個重點行業，反映出該省涉及的工業行業門類多、企業類型的土壤環境監管任務重的特定。其次為上海，上海確定的重點監管行業和設施范圍數量多，達到11個，將危險化學品生產儲存及使用等涉及面較大的行業納入，同時將儲油庫加油站、生活垃圾收集處理處置、污水處理污泥處置等3種特定類型的市政設施一并納入，監管面大，具有很強的地方特色。再次為云南省，達到10個行業，在國家8個重點行業的基礎上，新增印染、危險廢物處置等2個行業，監管任務繁重。
根據上表，石油開采行業、焦化行業在相關省份中分布較少，污染并不突出，因此廣東、廣西等省將石油開采行業并不作為本省重點監管行業。需要重視的是各省新增的重點監管行業，其中鉛酸蓄電池行業、醫藥制造、危險廢物利用處置等3個行業較為突出。土壤重點監管行業往往也是危險廢物產生的重點行業，對企業實施的土壤環境監管內容應和對企業實施的危險廢物監管內容密切聯系起來，地級市人民政府在與土壤重點監管企業簽訂任務書時，應將企業危險廢物監管要求一并納入，推動危險廢物安全、規范管理，以減少土壤環境污染。
鉛酸蓄電池行業是我國重金屬防控重點行業之一，其產生的大氣、水環境中的鉛污染最終都會形成土壤污染，“十二五”期間我國淘汰關閉一大批小型落后的鉛酸蓄電池生產和組裝企業，這些企業遺留的生產場地具有鉛污染潛在風險，繼續保留的企業通過兼并重組等方式，不斷擴大生產規模，在產過程中鉛污染的防治也是需要持續推進的。廣東、四川、江蘇、浙江、重慶等省市均將鉛酸蓄電池行業納入了省級重點監管行業范圍內，這些省也是我國鉛酸電池生產的主要省份，分布有不同數量的鉛酸電池生產企業或者園區（集中區）。醫藥制造行業中主要是化學藥品原料藥制造業，在生產過程中會產生數量較大的處置難度較高的危險廢物，以及含重金屬的廢水（含砷、鎳、汞等）、揮發性半揮發性有機污染物、多環芳烴類污染物等，各種污染物進入土壤后，會形成環境風險較大的污染地塊。廣東、四川、重慶均將醫藥制造業納入了省級重點監管行業范圍內。與此同時，廣東、四川、江蘇、云南等省將危險廢物處置行業納入重點監管行業，包括納入危險廢物許可證管理中的危險廢物綜合利用企業、綜合性處置企業一并納入，反應出對危險廢物處置業造成土壤污染的認識已經被相關省份所重視，其污染物類型往往較多，對土壤造成的污染較重，數量較多的不規范填埋設施、危險廢物填埋設施等風險防控和治理修復難度均較大。不規范填埋設施的整治項目逐步成為部分省份增長較快的土壤修復重點方向。
需要注意的是，開展重點監管的工業行業和開展土壤環境污染狀況詳細調查涉及的工業行業不是同一個概念。重點監管行業主要是指日常土壤環境管理中的監管對象，主要針對在產企業而言，目的為進一步預防和監控土壤污染，是根據重點防控的污染物對象而提出的行業類型。土壤污染狀況詳細調查涉及的行業數量多于日常重點監管行業數量，如詳細調查中，國家將紡織業、造紙和紙制品業、醫藥制造業、化學纖維制造業、倉儲業等行業均納入了調查范圍，其目的是要全面掌握若干工業行業帶來的土壤環境污染問題。“重慶方案”提出了8個重點防控行業，同時提出在開展詳細調查時，還需進一步納入焦化、石油開采、石油加工、制革等4個行業，不能將日常監管重點行業與納入詳細調查的行業范圍進行混淆。
來源：環境保護部環境規劃院
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