4. 監管制度建設
土壤污染防治制度建設是“國家土十條”確定的重要而首要的任務。當前，無論在土壤污染防治的法律、法規、部門規章，還是土壤污染防治和治理修復的技術標準、規范、指南等技術性文件都比較缺乏，對各地開展土壤污染防治管理、實施土壤風險管控和修復工程都是突出的制約性問題。為此，各省開展本省方案制定中，一些省份提出了更加進一步的要求和計劃。見表4所示。
表4 部分省份土壤環境管理制度體系和技術體系制定計劃
湖南、四川、貴州、江蘇等省明確提出制定省級土壤污染防治地方性法規。湖南提出制定《湖南省土壤污染防治條例》和加快出臺《湖南省實施<中華人民共和國固體廢物污染環境防治法>辦法》，四川提出制定《四川省土壤污染防治條例》，貴州省提出2020年底前完成《貴州省環境保護條例》修訂和《貴州省固體廢物污染防治條例》制定，適時制定《貴州省土壤污染防治條例》。“江蘇方案”提出加快推進《江蘇省土壤污染防治條例》的立法工作。“浙江方案”提出推動修訂《浙江省固體廢物污染環境防治條例》，在該條例中，融合固體廢物和污染土壤環境管理需要，形成省級污染土壤環境管理法規要求。“重慶方案”提出修訂《重慶市環境保護條例》，增加土壤污染防治有關內容。“上海方案”提出開展土壤污染防治相關立法研究。
湖南省提出建立耕地污染治理技術及產品效果驗證評價、生態風險評估制度，四川省明確提出制定省級污染地塊土壤環境管理辦法和農用地土壤環境管理辦法，上海提出制定出臺土壤環境重點監管企業、潛在污染場地和農用地土壤環境管理辦法，重慶提出開展《重慶市污染地塊環境管理辦法》《重慶市土地管理條例》《重慶市農產品質量安全管理辦法》《重慶市耕地質量建設管理條例》《重慶市農業環境保護條例》的立法調研、起草工作。
內蒙古和江蘇提出開展區域性土壤環境質量等相關標準研究。上海和重慶均提出要修訂完善各行政區域內風險評估篩選值標準，上海提出“修訂本市建設用地土壤環境健康風險評估篩選值，制定建設用地地下水環境健康風險評估篩選值”；重慶提出在2017年6月前，頒布污染場地環境風險篩選值標準。貴州和浙江省均明確提出制定治理修復工程竣工驗收技術規范，重慶提出制定污染場地治理修復驗收評估技術導則，“重慶計劃”中明確提出需要制定的若干技術導則、規范的名稱如下表所示。“國家土十條”提出重點監管企業需要自行組織開展土壤環境質量監測并向社會公開的要求，為此，上海提出要制定重點監管企業用地土壤及地下水環境監測技術規范。
目前北京、上海、重慶等地管理體系和技術體系的建立和完善工作走在全國前列，給其他省區提供了較好的經驗和基礎。根據各省計劃可以看出，“十三五”期間各省均十分重視本省內土壤環境管理制度體系和技術體系的建設，這是土壤風險管控和治理修復行業健康、規范、持續發展的重要基礎和前提。土壤環境管理制度體系建設應區分農用地和建設用地兩種類型分別制定不同的體系，同時按照全過程管理的思路，開展國家和省級體系的構建和完善。國家層面上急需制定的管理文件包括農用地和污染地塊風險管控技術指南、治理修復工程項目修復成效評估管理辦法及其配套的技術文件、治理修復項目環境監理管理辦法、區分不同土壤類型的土壤環境質量標準等文件。省級層面上的制度建設任務較重，需要注重地方性法規、管理辦法的制定，注重操作性，需要注重不同職能部門的責任分工和相互協作方面的制度建設；風險管控和治理修復工程任務主要由地級市層面上組織實施，因此地級市層面上應注重工程項目全過程管理要求的制定，包括從項目儲備庫建設、到項目前期工作基礎組織實施、到施工過程中的監管管理要求等，應結合本市實際情況和管理需求，制定針對性文件。技術體系建設方面，目前我國非常缺乏不同污染類型風險管控與治理修復，以及不同技術類型的工程技術規范、標準等文件，各省正在陸續推出一批土壤治理修復示范項目，在這些項目實施過程中，需要特別注意及時總結工程技術參數和規范性要求，需要以示范項目為載體，在我國200個治理修復項目實施完成后，盡快彌補上我國工程技術規范缺乏的短板，充分發揮各地已有的或正在建設中的土壤修復工程技術中心（實驗室）的作用，使其充分參與到技術體系的制定工作中。
5. 空間布局調控
“國家土十條”中將加強環境影響評價制度、實施空間布局調控兩項內容作為預防和新增土壤污染的重要手段。當前我國環境保護非常重視環保優化城市生產、生活的空間布局，調整產業結構、加強環境風險防控等任務中都非常重視空間調控手段。土壤環境污染防治也不例外，相關省份落實“國家土十條”關于空間調控的主要任務見表5所示。
表5 相關省份提出的土壤污染防治空間布局調控任務
從上表可以看出，相關省份的主要手段和要求包括：（1）嚴守生態紅線，在紅線區域實施嚴格的土地用途管制和產業退出制度。近期國務院下發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，要求2017年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(區、市)劃定生態保護紅線；2018年底前，各省(區、市)全面劃定生態保護紅線；2020年底前，各省(區、市)完成勘界定標。生態紅線內涉及大量需要嚴格保護的土壤，各省制定生態紅線管理辦法時，需要注意將土壤環境管理要求一并納入，對紅線范圍內實行嚴格的土地用途管理，建立產業退出制度，不符合生態功能和準入條件的產業應在規定時間內一律退出。（2）開展土壤（及地下水）環境承載能力評價，與主體功能區劃進行充分融合，劃定土壤環境功能區。大多數省份均提出了開展土壤環境承載力評價并劃定土壤環境功能區劃，這是土壤空間管理中基礎性、先導性工作，目前土壤環境承載力評價方法尚不成熟，尚需加強研究，土壤環境功能區劃須與主體功能區劃進行充分銜接和融合，在主體功能區劃基礎上開展土壤環境功能區劃。
6. 涉重企業防控
總體上，各省計劃中的重金屬防控措施與“國家土十條”要求的各項任務相似，主要從實行穩定達標排放、部分區域實行特別排放限值、完成國家確定的重金屬重點防控行業總量控制指標、深入開展重點行業清潔生產方案、繼續淘汰涉重金屬重點行業落后產能等幾個主要方面提出。
在執行特別排放限值方面，“湖南方案”要求2017年起，在礦產資源開發活動集中的臨武縣、常寧市、花垣縣等縣市，執行重點污染物特別排放限值；“貴州方案”要求2017年起，分別在錳礦、汞礦、銻礦、鉛鋅礦等礦產資源開發集中的區域，制定并實施重點污染物特別排放限值實施方案；“陜西方案”提出13個礦產資源開發利用活動集中的區域自2017年起，執行重點污染物特別排放限值；“廣西方案”提出自 2017 年起，對礦產資源開發活動集中的河池市金城江區、南丹縣、環江毛南族自治縣，執行重點污染物特別排放限值。“云南方案”提出自2017年起, 在會澤縣、馬關縣執行重點污染物特別排放限值。“國家土十條”中尚未明確相關涉重行業如何確定重點污染物排放限值，以及如何實施的相關要求，從現有污染物排放標準規定來看，一類污染物需要在生產設施排放口執行污染物排放標準，若實施特別排放限值，即進一步嚴格污染物排放限值標準值，將會對涉重行業生產工藝技術和污染排放治理設施建設提出更高、更加嚴格的要求，對相關區域內相關涉重行業發展帶來較大影響。為此，建議國家應盡快制定重點污染物特別排放限值執行方面的要求。
138個重點防控區域是我國重金屬防控的重點區域，“十三五”期間應進一步深化重點區域重金屬防控。“浙江方案”提出應重點全面落實重點防控區的長效監管措施；“江蘇方案”提出開展重金屬重點防控區專項整治；“重慶方案”提出2020年前，完成巴南、大足、秀山等區縣（自治縣）重金屬污染防控示范區土壤環境整治任務。國務院印發的《“十三五”生態環境保護規劃》就加強重金屬重點防控區域提出了相關任務，尤其是對138個重點防控區域提出“退出一批、提升一批、整治一批”等“三個一批”的思想，分類型建設一批重金屬防控示范區域，為“十三五”末期退出防控區域清單創造條件，并要求各防控區域編制“十三五”重金屬防控規劃（實施方案）。
除此以外，貴州省提出 2017年6月底前完成《貴州省重金屬污染防治“十三五”規劃》編制；“上海土十條”提出對排放鉛、汞、鎘、鉻、砷5種重金屬、氯代烴以及多環芳烴等污染物的新增產能和淘汰產能實行“減半置換”。“江西方案”提出優先選擇在重金屬污染問題較為突出的重點小流域開展重金屬污染綜合整治示范。“重慶方案”提出涉重金屬產業發展規劃必須開展規劃環境影響評價，合理確定涉重金屬產業發展規模、速度和空間布局。新建涉重金屬排放企業應在工業園區內選址建設，嚴格執行涉重金屬排放建設項目周邊安全防護距離相關規定。推進鉛酸蓄電池、電鍍等重點行業企業入園。浙江要求涉重金屬行業空間布局基本實現“圈區生產”。需要注意的是，《“十三五”生態環境保護規劃》提出開展一批典型流域重金屬綜合防控的任務，以改善斷面重金屬水質濃度、降低流域性重金屬環境風險為目標，編制流域性重金屬防控規劃，將涉重企業源頭防控、面源污染、主要風險點的風險管控、區域土壤環境治理、河流整治等統籌設計，有序推進。
涉重企業防控是土壤污染防治污染源頭控制的重要任務，是將“十二五”期間我國大規模開展的重金屬行業防控和區域防控推向深入的過程。各級人民政府在推進土壤污染防治任務過程中，不能僅就土壤開展整治，必須堅持污染源頭控制優先原則，“十三五”期間繼續深化以穩定達標排放、資源高效回收利用、提高清潔生產技術水平、確保安全防護距離等內容為核心的，以排污許可一證管理為重要手段的涉重行業綜合整治，以及繼續深入實施區域性涉重產業可持續發展、降低區域性風險防控、推進區域性環境質量改善為核心的區域綜合整治，為實現土壤風險管控和土壤環境質量改善奠定堅實基礎。各省具體組織實施重金屬防控工作中，需要注重結合國家《“十三五”生態環境保護規劃》和“國家土十條”確定任務這兩個方面的要求，制定好重點區域防控規劃，實施好年度計劃。
7. 農用地安全利用與風險防控
嚴格管控農用地土壤（重點是耕地）環境風險是“土十條”確定的重要而核心的任務，確定農用地分類管理核心制度，對農用地土壤環境質量類別進行劃定，不同類型的農用地實行不同的風險管控措施是農用地環境風險防控的主要思路。即以保障農產品安全為根本目標，大力貫徹風險管控思想，實現受污染耕地安全利用，準確把握治理修復的必要性和修復目標，防治過度修復，對確需要進行治理修復的，實施治理修復工程措施，注重工程技術的經濟性和可推廣性。農產品安全是衡量風險管控或治理修復成效的根本標準。國家對各省提出了2020年受污染耕地安全利用面積指標、重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積指標（其實質仍是風險管控思想），以及受污染耕地治理與修復面積指標等三個方面的考核要求，體現出“十三五”時期國家對受污染農用地總體管理的結果。
表6部分省份提出的農用地安全利用與風險管控措施要求
從上表對比分析可以看出，各省計劃中受到中度污染，需要實施安全利用的污染耕地風險防控任務和主要技術路線與“國家土十條”確定內容相近。各省不同的是，制定安全利用方案的范圍不同，如浙江省規定制定全省范圍的受污染耕地安全利用方案，一些省份規定以地級市為單位進行制定，一些省份規定在安全利用類耕地集中的縣(市、區)需要制定。國家和省級方案中均沒有對“安全利用方案”編制的主要內容提出要求，筆者認為這是一個非常重要的方案，各省考核指標中均提出“受污染耕地安全利用率”，該方案就是直接支撐該考核指標的重要技術文件。安全利用技術方法包括“農藝調控”類和“替代種植”類兩種方法，但各省土十條中幾乎都沒有就這兩類技術方法的技術路徑、技術要求等進行進一步闡釋與細化。根據“國家土十條”，環境保護部需要在2017年前統一制定土壤環境風險管控技術規范、土壤污染治理與修復技術規范等兩項技術規范，建議在此基礎上，由環保部統一組織制定耕地安全利用技術指南（規范），明確安全利用技術途徑，每種技術的技術要求和實施要求等主要內容，切實加強安全利用技術的指導，推動“安全利用率”核心指標的完成。
8. 污染地塊風險管控
總體來看，各省方案幾乎都按照“國家土十條”確定的框架結構和主要任務進行描述。為此，不再摘錄內容進行對比。上海、重慶等省由于“十二五”期間較早的開展了污染地塊環境管理，實踐經驗相對豐富，為此在其土十條中提出的任務具有較清晰的操作思路。
“上海方案”明確提出“建立建設用地全生命周期管理體系”，在各省土十條中具有較好的典型性。該管理體系與當前國家環保部開展的重點行業建設用地詳細調查和場地管控思路總體一致。上海提出建立“建立潛在污染場地清單-場地調查評估制度-強化潛在污染場地“分級”風險管控-控制受污染場地規劃用途-落實不同部門監管責任”等總體方法流程，其中“建立潛在污染場地清單”、“區分在產企業用地和遺留建設用地類型，實行分類管理”“合理調控建設用地功能，從而合理調控污染場地風險防控或治理修復措施”等是其主要特點。“上海土十條”提出2017年底前按照一定的程序和方法，完成全市范圍內潛在污染場地的排查，形成全市范圍的潛在污染場地清單并進行動態更新。針對在產企業，污染風險較大的在生產運行規模企業實行“優先管控”，納入全市重點監管企業名錄，制定土壤及地下水定期監測制度；“一般管控”場地，制定階段性土壤及地下水調查評估制度；無論哪種類型，一旦發現污染擴散的或環境風險超出可接受水平的，由場地責任主體及時采取風險管控措施（劃定風險管控區域，設立標識，實施污染物隔離、阻斷等）或治理修復工程措施。針對歷史遺留場地，區分為兩種類型，即暫不開發利用或現階段不具備治理修復條件的潛在污染場地，采取風險管控措施；通過調控土地規劃用途的方法，不同功能用途的用地具有不同的土壤及地下水環境質量要求，合理調控污染場地的風險管控或治理修復措施。以擬開發利用為住宅、商業、學校、醫療、養老場所、游樂場、公園、體育場、展覽館等環境敏感性用地的潛在污染場地為重點，開展治理修復工程措施。
“浙江方案”中也明確提出通過排查建立全省范圍潛在污染場地清單、建立強制調查評估制度、確定風險等級，基于風險等級的劃分結果建立全省污染地塊名錄。這一思路與“上海方案”較為接近，與環保部發布的《污染地塊土壤環境管理辦法》（2017年7月1日起實施）確定的污染地塊管理思路接近，具有較好的操作性。
“廣東方案”明確提出開展“開展重點行業關閉搬遷企業地塊環境排查”。按照國家統一要求，編制重點行業關閉搬遷企業地塊環境排查工作方案。2019年底前，掌握潛在污染地塊及其環境風險情況。
“重慶方案”詳細描述建立潛在污染地塊清單的管理要求，提出持續開展污染地塊風險排查。按照《重慶市污染場地排查方案》，突出8類重點行業，每年開展1次潛在污染地塊環境風險排查，及時更新潛在污染地塊和污染地塊的數據信息。同時還詳細闡述了“多部門協同監管的強制性調查評估制度”的主要要求，這是“重慶方案”的重要特點。提出（1）由工業用地轉為經營性用地的，土地使用權人應在土地出讓前開展土壤環境狀況調查評估。對不滿足建設用地土壤環境質量要求的土地，規劃部門不得核發《建設項目規劃條件函》，國土部門不得組織招拍掛出讓；（2）對擬收回工業用地并采取劃撥方式重新供地的，土地使用權人應在規劃選址前開展土壤環境狀況調查評估，對不滿足建設用地土壤環境質量要求的，規劃部門不得核發規劃選址意見書；（3）已收回的工業用地，由土地儲備單位負責開展調查評估；（4）2018年起，重度污染農用地轉為城鎮建設用地的，由所在區縣（自治縣）人民政府負責組織開展調查評估。（5）調查評估結果報送市環保局、市國土房管局、市規劃局備案。“江蘇方案”中提出2017年底，制定完成城鄉規劃、國土資源、環保等部門污染地塊環境管理聯動方案，也是要在“國家土十條”要求下，結合重慶市環境管理經驗，以及江蘇省自身經驗，制定該聯動方案，切實履行不同部門的管理職責、邊界，提高協同聯動管理效果。
根據上述分析可以看出，污染場地風險管理的核心制度包括建立潛在場地清單、實行風險的分級管理、不同部門協同配合的建設用地強制調查評估制度等三項制度。技術上，主要的技術問題包括不同類型場地的風險等級分類方法、在產監管企業土壤環境監測技術要求和信息公開要求、在產企業土壤污染員工健康防護技術要求、防治污染擴散的污染管控技術方法等技術，這些技術方法需要在各省的實踐中加強總結。
來源：土壤環境修復聯盟
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