來源：中國環(huán)境管理
“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會的攻堅(jiān)期、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期和全面落實(shí)依法治國基本方略的深化期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁向和進(jìn)入新常態(tài)，各項(xiàng)改革日益深入，環(huán)境保護(hù)面臨重大轉(zhuǎn)型和改善機(jī)遇。面對復(fù)雜而艱巨的環(huán)境保護(hù)形勢和任務(wù)要求，需要正確識別當(dāng)前的環(huán)境形勢以及未來的重大環(huán)境保護(hù)問題。在此基礎(chǔ)上，謀劃“十三五”環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃體系、規(guī)劃目標(biāo)及基本策略，以更好的指導(dǎo)我國“十三五”環(huán)境保護(hù)工作，對于破解資源環(huán)境約束、全面改善環(huán)境質(zhì)量、推動環(huán)保工作實(shí)現(xiàn)新突破具有重要意義。
1當(dāng)前環(huán)境保護(hù)形勢的基本診斷
“十一五”期間我國環(huán)境保護(hù)取得了積極進(jìn)展，特別是污染減排兩項(xiàng)指標(biāo)都超額完成規(guī)劃目標(biāo)。根據(jù)目前的監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，《國家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》確定的7項(xiàng)約束性指標(biāo)中，除了NOx排放總量控制指標(biāo)之外，其他指標(biāo)都已經(jīng)于2014年提前完成。但是，我國的環(huán)境形勢依然極其嚴(yán)重，主要污染物和二氧化碳排放量都居世界第一，總體上處于排放高平臺期，環(huán)境質(zhì)量總體上處于歷史上最差的時(shí)期，對地下水、土壤和公眾健康的影響還在上升，生態(tài)系統(tǒng)功能依然十分脆弱。根據(jù)耶魯大學(xué)的全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）評估報(bào)告，中國GDP總量在世界排名由2006年第四名上升到目前穩(wěn)居第二名，而環(huán)境績效指數(shù)從2006年的65分下降到2014年的43分，排名從第94名（參評133個(gè)）下降到2014年的第116名（參評132個(gè)），倒數(shù)第17名。中國用40年的時(shí)間基本上完成了發(fā)達(dá)國家100多年的工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)增長成就。但是，另一方面也只用了大約30年的時(shí)間“集聚”和“爆發(fā)”了發(fā)達(dá)國家100多年的環(huán)境問題。如果解決不好當(dāng)前我國的環(huán)境問題，不但會嚴(yán)重影響社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和老百姓的健康，還可能會影響執(zhí)政黨和政府的公信力，影響國家的長治久安和中華民族的偉大復(fù)興。
1.1水污染是我國最嚴(yán)重的環(huán)境污染
當(dāng)前我國水污染形勢依然嚴(yán)峻，據(jù)《2013年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國十大流域劣V類水質(zhì)占9%，25%以上的湖庫出現(xiàn)富營養(yǎng)化。城市水體黑臭現(xiàn)象普遍，老百姓生活周邊的景觀水水質(zhì)都得不到保證。地表水污染又造成地下水污染和土壤污染，目前全國超過50%的地下水已經(jīng)污染，形成了常規(guī)污染物、有毒有機(jī)物、重金屬、藻毒素、持久性有機(jī)污染物（POPs）等水體污染衍生物相互作用的復(fù)雜的流域性復(fù)合態(tài)勢。流域水資源過度開發(fā)、水生態(tài)嚴(yán)重失衡、水質(zhì)性缺水和水量性缺水問題并存。農(nóng)村仍約有1億人口飲水安全得不到保障，全國近岸海域四類和劣四類海水點(diǎn)位比例接近26%。
1.2空氣污染造成的健康影響不可忽視
2011年，世界衛(wèi)生組織（WHO）發(fā)布世界城市空氣質(zhì)量報(bào)告，在91個(gè)國家中我國排名倒數(shù)第15位。北京市PM10年平均濃度為是WHO推薦標(biāo)準(zhǔn)的6.2倍，在91個(gè)國家1082個(gè)城市中排第1035名。全國估計(jì)90%的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，有近6億人口生活在有害于健康的空氣中。近10年，全國城市能見度年平均下降了0.2公里。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域PM2.5污染嚴(yán)重，個(gè)別城市灰霾天數(shù)達(dá)200天以上。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院估算，2003-2010年期間，每年由于空氣污染造成30萬～50萬人過早死亡。如果根據(jù)美國健康影響研究所（HEI）發(fā)布的《全球疾病負(fù)擔(dān)報(bào)告2010》，我國由于細(xì)顆粒物造成的城市居民過早死亡人口為123萬人，農(nóng)村室內(nèi)固體燃料污染造成的過早死亡人口約100萬人。
1.3土壤污染正在威脅公眾食品安全
土壤保護(hù)明顯滯后，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，危及食品安全，POPs的環(huán)境健康危害效應(yīng)已經(jīng)開始顯現(xiàn)。根據(jù)全國第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，全國土壤總超標(biāo)率為16.1%，與“七五”全國土壤環(huán)境總體清潔的調(diào)查結(jié)果相比，40年來我國土壤環(huán)境呈現(xiàn)急劇惡化的趨勢。全國受重金屬污染耕地達(dá)3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。根據(jù)全國第一次土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到19.4%。由土壤污染派生的食品、蔬菜安全問題日益嚴(yán)重。全國大約有60-100萬個(gè)污染場地。
1.4生態(tài)系統(tǒng)功能和質(zhì)量繼續(xù)下降
2007年我國人均生態(tài)足跡為2.2全球公頃，在核算的153個(gè)國家中居第74位。生態(tài)足跡增加的速度遠(yuǎn)高于生物承載力的增長速度，已是生物承載力的2倍。1985-2008年，我國除西藏、內(nèi)蒙古、新疆與青海四個(gè)省生態(tài)盈余外，其余大部分省份長期生態(tài)赤字。森林、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低下，結(jié)構(gòu)簡單化，局部破碎化、人工化明顯。草地生態(tài)系統(tǒng)功能破壞，傳統(tǒng)牧業(yè)區(qū)草地退化嚴(yán)重。濕地生態(tài)系統(tǒng)功能退化，濕地消失、面積萎縮嚴(yán)重，濕地自然調(diào)節(jié)能力下降。2010年，全國水土流失面積357萬平方千米，占國土面積的37.2%，全國沙化土地總面積達(dá)173萬平方千米，占國土面積的18.03%，我國南方8省（區(qū)、市）石漠化面積12.96萬平方千米，并且以年均2%左右的速度擴(kuò)展。據(jù)估計(jì)，我國野生高等植物瀕危比例達(dá)15%—20%，部分瀕危生物資源向國外出口，造成了生物資源的嚴(yán)重流失，外來物種入侵對農(nóng)業(yè)安全、食品安全和生物多樣性造成嚴(yán)重危害。
1.5突發(fā)環(huán)境事件正在威脅社會穩(wěn)定和安全
突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)隱患大，布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。2005－2014年期間，發(fā)生了一批影響公眾健康、社會穩(wěn)定乃至國際影響的環(huán)境事件，環(huán)境保護(hù)部直接處置的事件共1078起，其中重特大事件83起。根據(jù)2009年環(huán)境保護(hù)部重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及化學(xué)品檢查的結(jié)果，12.2%的企業(yè)距離飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1千米，10.1%的企業(yè)距離人口集中居住區(qū)不足1千米，72%的企業(yè)分布在長江、黃河、珠江和太湖等重點(diǎn)流域沿岸。環(huán)境事件中以影響老百姓健康的事件最為突出，較大以上環(huán)境健康事件中累積性環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害占總數(shù)的46.4%。
2未來10年環(huán)境趨勢的總體研判
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和依法治國的大框架下，我國“十三五”時(shí)期的環(huán)境保護(hù)將迎來難得的歷史機(jī)遇，同時(shí)也仍面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院開發(fā)的《國家中長期環(huán)境經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型系統(tǒng)》，通過建立經(jīng)濟(jì)社會預(yù)測模型、資源能源消耗預(yù)測模型、環(huán)境污染產(chǎn)排放預(yù)測模型方法，采用歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)獲得關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)，充分考慮未來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可能面臨的國內(nèi)外環(huán)境，以我國“十三五”期間GDP增長的三種情景為基準(zhǔn)方案，預(yù)測到2020年中國資源能源消耗量和主要污染物排放量。
2.1未來10年是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)“兩難”期
資源能源消耗進(jìn)入漲幅收窄期。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，能源需求呈現(xiàn)“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業(yè)增長緩慢、能源強(qiáng)度下降等促使經(jīng)濟(jì)總量與化石能源需求“脫鉤”。能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，煤炭消費(fèi)比重逐年下降。2014年煤炭消費(fèi)總量第一次呈現(xiàn)下降，可能出現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量下降趨勢，客觀上有利于緩解環(huán)境壓力。預(yù)測表明，根據(jù)“十三五”期間GDP增長的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景，到2020年，我國能源消費(fèi)總量將分別達(dá)到43.85億t標(biāo)煤、44.44億t標(biāo)煤和44.84億t標(biāo)煤，分別比2015年增長9.7%、11.2%和12.2%，“十三五”期間的新增能源消費(fèi)量的增幅較“十一五”和“十二五”時(shí)期有明顯收窄。同樣地，其他資源消耗也進(jìn)入漲幅“收窄期”，化工、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等“雙高”產(chǎn)品產(chǎn)能和產(chǎn)量都可能進(jìn)入平臺或下降期。
環(huán)境承載力依然處于嚴(yán)重超載期。預(yù)測表明，在“十三五”期間GDP增長的“低（6.5%）”、“中（6.8%）”、“高（7.0%）”三種情景下，2016-2020年我國COD排放總量將繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，比“十二五”末分別下降13.60%、13.47%、13.39%；NH3-N排放量比“十二五”末分別下降7.40%、8.69%、8.46%。SO2排放量比“十二五”末分別下降7.9%、6.6%和5.8%；NOx排放量比“十二五”末分別下降13.4%、12.2%和8.9%。盡快污染物排放量有所下降，但仍處于高位運(yùn)行，全國主要污染物排放量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境容量，我國絕大部分地區(qū)環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或超過上限。以大氣為例，如果我國333個(gè)地級城市PM2.5年均濃度達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二級標(biāo)準(zhǔn)，全國31個(gè)省市區(qū)SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的最大允許排放量，也就是通常所說的大氣環(huán)境容量分別為1363萬噸、1258萬噸、619萬噸和627萬噸，目前四項(xiàng)污染物全國的排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%和52%。
污染治理主體承受力步入下降期。由于經(jīng)濟(jì)下行意味著政府的GDP、財(cái)政收入和就業(yè)壓力都會加大，這可能會導(dǎo)致政府和企業(yè)對環(huán)保的投入減少，從而加劇生態(tài)環(huán)境的壓力。由于經(jīng)濟(jì)效益下滑，進(jìn)一步淘汰壓減落后產(chǎn)能難度加大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)將顯著加重。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，一些地方政府和企業(yè)治污決心和行動出現(xiàn)遲疑，有的企業(yè)可能不上治污設(shè)施、上了治污設(shè)施也不正常運(yùn)行，甚至偷排漏排，監(jiān)管難度加大。
生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)入多型疊加期。特別是農(nóng)村環(huán)境污染包圍城市、污染場地和土壤污染、城市空氣質(zhì)量持續(xù)得不到改善、化學(xué)品生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、全球汞排放控制、國外資源“綠色”獲取等新環(huán)境問題。以氮、磷、重金屬等為代表的傳統(tǒng)污染物尚未得到有效控制，以POPs、EDCs等為代表的新型污染物正持續(xù)進(jìn)入水環(huán)境中。出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境疊加城市環(huán)境、陸域環(huán)境海洋環(huán)境疊加、生態(tài)退化疊加環(huán)境污染、國際環(huán)境疊加國內(nèi)環(huán)境特征。發(fā)達(dá)國家目前關(guān)注的環(huán)境污染問題和溫室氣體減排還未全面進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場。
公眾環(huán)境訴求處于高漲期。雖然主要污染物排放總量下降，由于累積和復(fù)合影響，環(huán)境質(zhì)量改善仍是一個(gè)長期過程。目前，全國總體上已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)頻發(fā)期和環(huán)境保護(hù)“還賬”期。環(huán)境污染造成的健康影響從20年前的“顯現(xiàn)期”，正處于“上升期”，環(huán)境健康成為一個(gè)大的社會問題。由于環(huán)境對健康的影響，公眾環(huán)境權(quán)益觀空前高漲，產(chǎn)生對環(huán)境質(zhì)量的高訴求和對公共設(shè)施建設(shè)選址的“鄰避心態(tài)”，環(huán)境問題將成為公眾“發(fā)泄情緒”的重要出口。環(huán)境保護(hù)做得好壞與否將直接影響美麗中國建設(shè)的進(jìn)程，甚至影響到執(zhí)政黨的威信和執(zhí)政力。
生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入緩慢改善期。我國城鎮(zhèn)化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉(xiāng)更加統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加關(guān)注節(jié)能環(huán)保和綠色發(fā)展。隨著節(jié)能減排的繼續(xù)推進(jìn)和大氣、水、土壤等污染防治戰(zhàn)役的打響，環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大，環(huán)境質(zhì)量將得到逐步改善。但是，離公眾環(huán)境要求和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)依然有很大的差距。特別是區(qū)域性的灰霾污染可能依然是常態(tài)。大氣和水環(huán)境質(zhì)量短期內(nèi)得到根本改善的可能性很小，總體上環(huán)境質(zhì)量進(jìn)入緩慢的改善期。
基于上述判斷和“十三五”環(huán)境預(yù)測研究，如果我們不深刻認(rèn)識和主動適應(yīng)“新常態(tài)”，如果繼續(xù)沿用過去的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展模式，如果不能有效調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改變增長方式，那么我國未來10年可能會面臨爆發(fā)大規(guī)模的公共健康危機(jī)、大區(qū)域和跨區(qū)域灰霾和水污染常態(tài)化、土壤和地下水污染產(chǎn)生食品安全危機(jī)、沿江型飲用水源地安全事故進(jìn)入頻發(fā)期、機(jī)動車和面源成為一些地區(qū)的主要污染源、“遭遇”與周邊國家的環(huán)境沖突和環(huán)境威脅、突發(fā)性的環(huán)境公民運(yùn)動和生態(tài)政治危機(jī)爆發(fā)、生態(tài)環(huán)境管理體制變革不確定性沖擊等諸多重大環(huán)境挑戰(zhàn)，我國將失去一個(gè)改善生態(tài)環(huán)境的良好“窗口期”，引發(fā)重大的社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境安全危機(jī)。
2.2未來10年是環(huán)境保護(hù)大有作為期
我國大規(guī)模污染治理從“九五”淮河治污和“兩控區(qū)”二氧化硫治理開始，歷經(jīng)多年持續(xù)治污，未來再經(jīng)過10年的統(tǒng)籌部署、積極應(yīng)對、有所作為，應(yīng)能取得明顯成效。但是，我國的環(huán)境保護(hù)與發(fā)達(dá)國家相比，還具有階段性的差距。我國目前出現(xiàn)的嚴(yán)峻的、傳統(tǒng)的環(huán)境問題在發(fā)達(dá)國家都已經(jīng)解決，發(fā)達(dá)國家關(guān)注的氣候保護(hù)、生物多樣性、化學(xué)品控制以及傳統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量深化改善的問題，在我國還基本上沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的治理階段。總體來看，未來10年左右，既有工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機(jī)制轉(zhuǎn)換、資源能源需求和污染排放壓力有望減小等有利條件，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展慣性很大、環(huán)境問題更為復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長方式調(diào)整不確定等不利因素，是“青山綠水”與“金山銀山”戰(zhàn)略抉擇的“兩難”期，也是發(fā)展轉(zhuǎn)型、污染防治的攻堅(jiān)期、相持期，環(huán)境治理邊際成本快速上升期，還是環(huán)境質(zhì)量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的困難期。
國際經(jīng)驗(yàn)表明，存在人均GDP 達(dá)到1萬美元就可能出現(xiàn)環(huán)境狀況轉(zhuǎn)好的庫茲涅茨拐點(diǎn)現(xiàn)象。美國、歐盟等國家大規(guī)模治污到環(huán)境質(zhì)量明顯改善的時(shí)間跨度約為20年～40年。歐美國家在1970-1990年20年間控制二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物排放，1990-2010年20年期間PM10和PM2.5下降都非常明顯。美國和歐盟2010年P(guān)M10年均濃度分別下降到51微克/立方米和25微克/立方米，PM2.5年均濃度都在10微克/立方米左右。根據(jù)2009年91個(gè)國家數(shù)據(jù)顯示，空氣質(zhì)量指標(biāo)達(dá)到歐盟PM10年均濃度40微克/立方米標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，人均GDP在0.8～1.5萬美元之間。根據(jù)預(yù)測，2020年、2025年、2030年我國人均GDP預(yù)計(jì)分別達(dá)到1.1萬美元1.5萬美元和2萬美元，因此，2025年實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“拐點(diǎn)”的經(jīng)濟(jì)條件基本具備，傳統(tǒng)的常規(guī)污染物排放量持續(xù)下降，環(huán)境問題有望開始得到治理，但環(huán)境質(zhì)量全面改善、人體健康保障和生態(tài)系統(tǒng)的平衡還要到2030年前后才能出現(xiàn)。
黨的十八屆三中全會、四中全會提出了生態(tài)文明和依法治國的建設(shè)任務(wù)、改革任務(wù)、法律任務(wù)，為進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了方向。新的《環(huán)境保護(hù)法》全面實(shí)施，環(huán)境法治建設(shè)成為依法治國的重要突破口，生態(tài)文明制度體系與健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制正在形成，生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體上進(jìn)入一個(gè)變革期，環(huán)境治理手段呈現(xiàn)“多樣化”，環(huán)境治理模式出現(xiàn)“多元化”，環(huán)境管理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這些改革創(chuàng)新舉措將為環(huán)境保護(hù)釋放更多的“紅利”。因此，未來10年將是環(huán)境保護(hù)大有作為的10年，大部分傳統(tǒng)污染物排放量都將跨越“峰值”，生態(tài)系統(tǒng)繼續(xù)得到改善。
3國家“十三五”環(huán)保規(guī)劃體系和目標(biāo)建議
從我國國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷史來看，環(huán)境保護(hù)部門色彩和污染防治過重是一個(gè)很突出的問題。“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該突破這一問題，按照新的《環(huán)境保護(hù)法》、生態(tài)文明和依法治國戰(zhàn)略、大氣、水和土壤三大污染防治行動計(jì)劃要求來編制，特別是在生態(tài)保護(hù)方面應(yīng)有重大突破。
3.1國家“十三五”環(huán)保規(guī)劃體系
“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該在全面建成小康社會目標(biāo)下，緊緊圍繞改善環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康、生態(tài)功能良好、環(huán)境安全穩(wěn)定這樣4個(gè)領(lǐng)域去設(shè)計(jì)。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與民生改善相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、人與自然和社會相和諧、國內(nèi)與國際保護(hù)相統(tǒng)籌。要把環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場主陣地考慮，把環(huán)境保護(hù)作為提升國際競爭力重要途徑，著力為國家三大戰(zhàn)略新布局（“一路一帶”、長江帶、京津冀協(xié)同發(fā)展）的綠色發(fā)展提供保障。
在規(guī)劃體系方面，編制《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”總體規(guī)劃綱要》的同時(shí)，編制旨在改善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的水氣土環(huán)境要素保護(hù)規(guī)劃、核與輻射環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃。考慮到十八屆三中全會提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和“依法治國”的要求，可以考慮編制《國家“十三五”環(huán)境政策與制度改革創(chuàng)新綱要》。海洋環(huán)境保護(hù)是否納入國家“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及調(diào)研協(xié)調(diào)后確定。
編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策，都應(yīng)該進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)影響評價(jià)，為決策者提供實(shí)施這些規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)成本、經(jīng)濟(jì)效益、健康效益的分析，需要關(guān)注規(guī)劃實(shí)施的社會公平性等問題。這是目前環(huán)保部門比較缺乏的能力，應(yīng)予以加強(qiáng)。
3.2國家“十三五”規(guī)劃目標(biāo)設(shè)想
保障公眾健康和改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護(hù)的硬目標(biāo)。“十三五”規(guī)劃應(yīng)為建立全面面向環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的規(guī)劃提供支撐，同時(shí)，應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的連續(xù)性、民生特點(diǎn)和MRV（可測量、可報(bào)告、可核查）要求。環(huán)境目標(biāo)需通過“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式確定，并充分調(diào)動地方政府改善環(huán)境質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。目標(biāo)設(shè)定應(yīng)與2020年全面建成小康社會目標(biāo)總體要求相一致，與大氣、水、土壤三大行動計(jì)劃確定的目標(biāo)相銜接。如果可能，還應(yīng)對2025年甚至2030年的目標(biāo)指標(biāo)提出預(yù)期，給出政府改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)路線圖。
環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)：讓全國老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，在優(yōu)良美好的環(huán)境中生活，讓藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，讓碧水藍(lán)天凈土成為偉大復(fù)興中國夢的重要元素。
關(guān)于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)指標(biāo)：建議實(shí)行城市環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣管理模式。要確定一批環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)、需要維持改善的城市和地方（標(biāo)桿城市）、一批“十三五”經(jīng)過努力能夠達(dá)標(biāo)的地方和城市（達(dá)標(biāo)城市）、一批不能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)但得到改善的地方和城市（改善城市）。因此，要短期內(nèi)分析“十三五”期間空氣質(zhì)量改善城市矩陣（標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市、惡化城市）。要摸底全國城市水體污染情況和所有地級以上城市水體污染狀況，確定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市名單矩陣。考慮到土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力的有限性，土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣可以先在全國一些污染較重的地區(qū)開展試點(diǎn)。要向社會全面公布“十三五”城市空氣質(zhì)量改善矩陣、城市集中水源地達(dá)標(biāo)矩陣、城市景觀用水改善矩陣，真正落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。除了設(shè)立環(huán)境質(zhì)量城市矩陣目標(biāo)外，要對全國性、流域性、區(qū)域性的重污染天氣減少、劣V類水體消除等做出規(guī)定，也向社會全面公開。
關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾健康指標(biāo)：鼓勵地方城市建立一些兼顧百姓民生的環(huán)境指標(biāo)，如健康藍(lán)天數(shù)、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環(huán)境質(zhì)量與民生改善相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如人口加權(quán)的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無公害蔬菜糧食覆蓋率，等。這些指標(biāo)“十三五”不一定是約束性考核指標(biāo)，可以是社會性的評價(jià)或評估指標(biāo)。一旦這些指標(biāo)的監(jiān)測評估體系成熟后，再納入約束性考核指標(biāo)。
關(guān)于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)： “十三五”應(yīng)該考慮以生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)以及生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)為突破口，設(shè)立具有約束性的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)。這樣，一方面要取得相關(guān)部門和專家的共識，另一方面近期可能還要做大量的基礎(chǔ)性工作。如果協(xié)調(diào)有困難的話，建議嘗試生態(tài)功能保障紅線和生態(tài)系統(tǒng)類型紅線相結(jié)合的模式。
關(guān)于總量控制目標(biāo)指標(biāo)：持久控制總量和減排是改善環(huán)境質(zhì)量的硬道理和硬手段。總體上，建議“十三五”期間全國性的污染物排放總量控制指標(biāo)不擴(kuò)展，區(qū)域和行業(yè)性的總量控制指標(biāo)主要交給地方政府落實(shí)，國家出臺一些技術(shù)指南和規(guī)范。全國性的總量控制指標(biāo)必須實(shí)現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，實(shí)現(xiàn)面向改善環(huán)境質(zhì)量的總量控制模式轉(zhuǎn)型。
關(guān)于全球環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：我國的環(huán)境保護(hù)在國際上應(yīng)有一定的地位，這也是作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的表現(xiàn)。要考慮聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展千年目標(biāo)實(shí)施的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）的確定。因此，“十三五”環(huán)保規(guī)劃可以考慮一些預(yù)期性的國際環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)，如二氧化碳排放總量控制或者增量控制目標(biāo)、汞排放總量控制、ODS淘汰目標(biāo)等。
4國家“十三五”環(huán)境保護(hù)的基本策略建議
需要在確定“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、任務(wù)和政策措施。總體上，環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)就是大氣、水、土壤三大行動計(jì)劃的全面落實(shí)、農(nóng)村與生態(tài)保護(hù)修復(fù)、核與輻射環(huán)境安全保護(hù)。但是，更重要的是如何建立新時(shí)期、新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)長效治理體系，也就是環(huán)境保護(hù)的基本策略。總體上，建議著力推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)綠色化、國土空間功能化、保護(hù)環(huán)境法治化、環(huán)境供給市場化、決策監(jiān)管科學(xué)化、治理主體多元化、環(huán)境信息公開化等“七化”戰(zhàn)略。
4.1國民經(jīng)濟(jì)綠色化
粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式是造成我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重的根本原因。因此，改變增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)綠色化是我國環(huán)境保護(hù)的根本途徑。實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)綠色化，首先要用綠色、低碳和循環(huán)的理念改造傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施綠色版“制造中國2025”戰(zhàn)略，提高國民經(jīng)濟(jì)的資源產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色化；其次是通過嚴(yán)格執(zhí)法和政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過實(shí)施《大氣污染防治行動計(jì)劃》《水污染防治行動計(jì)劃》和《土壤污染防治行動計(jì)劃》帶動重大工程建設(shè)，將節(jié)能降耗、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)化。同時(shí)，要引導(dǎo)全社會建立可持續(xù)消費(fèi)或綠色消費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系的綠色化。建議“十三五”期間，制定和實(shí)施《國民經(jīng)濟(jì)綠色化行動計(jì)劃》。
4.2國土空間功能化
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)施環(huán)境空間功能化管理。結(jié)合全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，制定全國生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃，劃定并嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境資源紅線，做好環(huán)境差異化要求空間落地和用途管治工作。加快建立生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、城市環(huán)境總體規(guī)劃制度，推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“多規(guī)合一”或“多規(guī)融合”；根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載力，明確國土空間的生態(tài)環(huán)境功能，加快推動構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大紅線體系，按照環(huán)境功能區(qū)對接環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)要求，建立健全生態(tài)環(huán)境紅線管控制度，在紅線區(qū)域?qū)嵤┳顕?yán)格的水資源保護(hù)、土地用途管制和產(chǎn)業(yè)退出制度；實(shí)施“反降級”的剛性約束，不能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境質(zhì)量，把劃定生態(tài)環(huán)境紅線列入五年發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)，地方政府予以落實(shí)，經(jīng)地方人大批準(zhǔn)形成生態(tài)紅線法定圖則，由地方政府頒布實(shí)施。
4.3保護(hù)環(huán)境法治化
嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》，抓緊制、修訂《大氣污染防治法》、《土壤環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)環(huán)境法律和實(shí)施細(xì)則，鍛造向污染宣戰(zhàn)的有力武器；健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，對污染物、污染源和污染介質(zhì)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管；提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；加快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴(yán)格追究環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的責(zé)任。嚴(yán)格落實(shí)對違法排污企業(yè)停產(chǎn)整頓和超標(biāo)排污企業(yè)的限制治理權(quán)。建立環(huán)境專員制度，重點(diǎn)嚴(yán)格督查中央政府有關(guān)部門和地方政府違反環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的行為。建立跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度，以及會同其他相關(guān)部門的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。統(tǒng)籌陸海環(huán)境執(zhí)法，建立環(huán)保部門與海洋部門間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，從源頭解決海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等問題。
4.4環(huán)境供給市場化
把環(huán)境保護(hù)全面融入到國民經(jīng)濟(jì)綠色化和全球綠色增長進(jìn)程，提高環(huán)境保護(hù)在新經(jīng)濟(jì)增長中的作用和地位。在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中，要全面放開環(huán)境保護(hù)市場，推行環(huán)境供給市場化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監(jiān)測服務(wù)，政府重點(diǎn)制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和政策，建立一個(gè)政府執(zhí)法和企業(yè)守法環(huán)境，為環(huán)境保護(hù)市場化創(chuàng)建制度和政策。嚴(yán)格實(shí)施“污染者付費(fèi)原則（PPP）”、“使用者付費(fèi)原則（UPP）”和“受益者補(bǔ)償原則（BPP）”，積極發(fā)展生態(tài)金融和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避辦法，探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式，開通綠色金融和綠色資本市場渠道，發(fā)揮價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼等激勵和導(dǎo)向作用，解決目前環(huán)境保護(hù)投融資過分依靠于政府投資和支持的問題。加大國家創(chuàng)新基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)支持力度，鼓勵多渠道建立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導(dǎo)社會投資加大對節(jié)能環(huán)境產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入。同時(shí)，選擇重要江河源頭區(qū)或國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等典型區(qū)域/流域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，探索形成生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。設(shè)立由受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)自主支配的專項(xiàng)資金，形成責(zé)權(quán)明確、賞罰分明的專項(xiàng)資金渠道。以生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值為依據(jù)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，針對不同群體制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善社會保障體系、改善城鄉(xiāng)居民生活水平。
4.5決策監(jiān)管科學(xué)化
健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，實(shí)行重大決策、政策的環(huán)境影響評價(jià)，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加，負(fù)責(zé)對區(qū)域環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)與決策。健全國家環(huán)境監(jiān)察和督察體制，提高環(huán)保行政效能，授權(quán)區(qū)域環(huán)境督查機(jī)構(gòu)對地方政府執(zhí)行國家環(huán)境保護(hù)政令、履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督力度，實(shí)施國家環(huán)境總督查制度，將環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督人員納入公務(wù)員序列，探索建立環(huán)保警察隊(duì)伍。建立完善環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測、評價(jià)、考核、預(yù)警一體化機(jī)制，建立完善對各級政府環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)制。開展生態(tài)環(huán)境承載力預(yù)測預(yù)警評估，以流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化、損害健康的重點(diǎn)污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源和環(huán)境容量超載區(qū)域及時(shí)“亮紅燈”。將資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警工作納入國家統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)格和地方環(huán)保規(guī)劃體系，構(gòu)建部門協(xié)同、上下聯(lián)動的資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警體系。完善環(huán)境監(jiān)測制度，在重點(diǎn)區(qū)域建立資源環(huán)境承載能力立體監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，發(fā)揮資源環(huán)境超載風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警效能。
4.6治理主體多元化
沒有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現(xiàn)代意義上的環(huán)境良治。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的生態(tài)環(huán)境是政府的基本職能，政府要在生態(tài)環(huán)保中起統(tǒng)領(lǐng)和決定性作用。政府要善于運(yùn)用市場機(jī)制和手段，充分發(fā)揮市場的作用，爭取2016年前出臺環(huán)境稅政策，全面推行主要排污指標(biāo)的有償使用和交易制度。深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補(bǔ)”等政策，在繼續(xù)治理嚴(yán)重污染地區(qū)的同時(shí)，加大對生態(tài)良好地區(qū)的保護(hù)投入。政府要著力改革環(huán)境財(cái)政支出方式，設(shè)立政府預(yù)算支出環(huán)保支出比重制度，并向同級人民代表大會報(bào)告。其次，明確企事業(yè)單位對治污減排的主體責(zé)任。完善建立資源環(huán)境許可，特別是污染物排放許可證制度，所有排放污染物的企事業(yè)單位必須在排放行為發(fā)生前申請排污許可。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。完善損害鑒定評估機(jī)制和重大疑難案件咨詢制度，對造成的損害依法嚴(yán)格賠償。將生態(tài)環(huán)境損害與人身財(cái)產(chǎn)損害納入賠償范圍，建立環(huán)境損害賠償社會化分擔(dān)機(jī)制，認(rèn)定企事業(yè)單位經(jīng)營者和產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任為終身責(zé)任，明確污染者必須承擔(dān)環(huán)境治理的全部責(zé)任。最后，通過開展生態(tài)文明價(jià)值觀教育、普及綠色經(jīng)濟(jì)知識、宣傳環(huán)保法律政策，培育社會公眾的節(jié)約環(huán)保理念。發(fā)揮公眾在環(huán)保工作中的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮社會公眾的環(huán)境監(jiān)督功能。積極發(fā)揮社會民間團(tuán)體和媒體的作用，讓民間團(tuán)體和媒體成為環(huán)境保護(hù)的重要力量。
4.7環(huán)境信息公開化
全面推行環(huán)境信息公開制度是建立“陽光”環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法體系最有效的手段，是防治環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法腐敗最好的“雙氧水”。首先，要建立“不準(zhǔn)公開”的環(huán)境信息負(fù)面清單，向社會全面公開接受監(jiān)督。建立政策法規(guī)、項(xiàng)目審批、案件處理、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點(diǎn)污染源監(jiān)測信息、環(huán)境管理的公布制度。推動企業(yè)污染物排放、環(huán)境治理、執(zhí)法監(jiān)測等信息的公開。建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系及環(huán)境責(zé)任終身制度，從環(huán)境倫理道德和法律層面引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任。其次，妥善處理好地方法院受理環(huán)境訴訟、因環(huán)境問題政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辭職等問題。通過法律拓展公眾參與環(huán)保渠道，健全環(huán)境立法、環(huán)評、規(guī)劃、重大政策和項(xiàng)目等聽證制度，建立政府、企業(yè)、公眾及時(shí)溝通、平等對話、協(xié)商解決的機(jī)制和平臺。完善社會監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制，引導(dǎo)公眾對政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵有獎舉報(bào)并保護(hù)舉報(bào)人利益。發(fā)揮社會組織在生態(tài)環(huán)境管理中的積極作用，鼓勵環(huán)保公益組織參與社會監(jiān)督。
上一條
