來源：新環境微信
在基本經歷了先污染后治理的歷程后，日本越來越傾向于采用立法引導、市場主導的環境治理政策。《土壤污染對策法》的制定、修改與土壤污染風險保險業的興起、發展之間的關聯，深刻地體現出日本在解決環境問題上基本方略的調整。
我國目前正處在環境問題集中爆發階段，保持政府環境管制高壓的同時，還需要有效地調動市場手段參與環境治理。在相關立法中為環境治理市場化預留必要的制度空間，是我們需要認真面對的重要課題。
2003年，日本頒布《土壤污染對策法》，確立了土壤污染環境基準。該法實施以來，日本土壤污染治理相關產業保持著兩成的年增長率，市場規模迅速發展到兩千億日元以上。根據日本土壤環境中心2010年發布的資料，日本土壤污染治理相關產業的絕大部分，是從事不動產買賣交易的企業或者個人，為了降低個人風險而實施的土壤污染調查與治理行為，基于法律規定的調查和治理行為只占到整個市場的幾個百分點而已。
《土壤污染對策法》的頒布，實質性地提升了日本不動產市場中當事人風險管理的需求度，進而帶動了土壤污染治理市場化、產業化的發展。2010年，日本《土壤污染對策法（修正案）》（以下簡稱修正案）正式施行，在土壤污染環境基準的基礎上，根據不同區域土壤污染對健康損害的大小程度，進一步劃分為“強制措置”和“措置免除”區域，成為通過立法牽引市場參與環境治理的成功范例，對我國具有重要的借鑒意義。
根據保險業發展的基本規律，可保性與市場性是設立保險的必要條件。土壤污染風險保險與其他保險種類一樣，首先需要具備將不特定多數人的風險予以分攤，從而降低特定企業或者個人風險的功能。同時，通過保費的增減實現對污染企業行為的規制，實現環境責任的內化，最終減輕社會的環境風險負擔。因此，要構建基于分攤多數人風險原則的風險保險，要求保險供應方對風險進行可保性調查，同時還必須考慮保險產品的市場性。
《土壤污染對策法》實施之前，日本土壤污染風險管理分為兩種：第一種是通過土壤污染調查與治理技術之類的工程手段進行風險管理；第二種則是通過合同、行政措施等非工程手段進行風險管理。
為提高土壤污染風險保險的市場化程度，日本的此次立法采用了以保險為基礎的多重風險管理方式，將通過工程手段與利用合同條款進行風險管理相結合。土地所有人以保險合同為基礎，基于保險支付條件實施風險管理，通過保險合同在一定范圍內的風險再轉移功能，提高了土地所有人投入的積極性，降低了工程手段污染調查與治理的風險。
對于土壤污染環境風險的可保性，《土壤污染對策法》的立法目的在于推動土地所有人實現對土壤污染風險的自主管理責任。該法雖然秉承了環境法領域污染者付費的基本原則，但立法將土地所有人確定為第一責任人，對于污染受害人的求償，基本由當事人雙方解決。同時，《土壤污染對策法實施細則》通過規定土壤污染的環境基準以及土壤污染調查的手段，進一步強化了土地所有人的環境風險管理責任，從而將土壤污染風險的可保利益明確化。
《土壤污染對策法》施行以來，日本諸多保險公司都開發了與土壤污染相關聯的保險。到現在為止，東京海上日動火災保險、日本損害保險、AIU以及三井住友海上火災保險等保險公司提供的與土壤污染相關聯的專業風險保險，主要針對土地所有人、土壤污染調查公司和土壤污染治理公司進行出售，險種主要包括：第三人賠償保險、土壤凈化費用保險、超過凈化費用保險、土壤污染凈化費用補償保險、專業保險、承包人保險等。
從日本土壤污染風險保險的銷售渠道來看，其市場化程度在逐步提高，但銷售手段和渠道尚需進一步探索，特別是土壤凈化費用保險和超過凈化費用保險等保險，大多只通過與保險公司具有信賴關系的、固定的某些土壤污染調查公司與土壤污染治理公司來銷售，其他銷售途徑并不多見。
日本土壤污染風險保險的險種是基于《土壤污染對策法》對風險管理的要求而設置的，基本覆蓋了立法所要求的土壤污染風險管理的全部環節，該法對保險業的發展發揮了市場導向和催化劑的作用。
但是，從制度與政策的角度來看，日本土壤污染風險保險離普及化還有一段距離，轉移、分擔土壤污染風險的功能并沒有完全實現，其中的制約性因素主要來自于立法、司法回應性滯后和相關保險行業經驗的不足。
從立法層面看，土壤污染立法對土地調查以及土壤修復缺乏義務性的規定。土地調查與土壤修復大部分是不動產交易市場中的土地買賣雙方以及融資機構基于風險控制而實施的。雖然土壤污染風險保險市場存在投標價格競爭，但是大部分從業企業之間對各自的商業信息高度保密。
這樣一來，保險公司開發土壤污染風險保險產品所能利用的定量信息就受到了限制，尤其是土壤修復費用和損害賠償費用等信息的匱乏，導致保險公司在進行土壤污染風險保險產品開發時，面臨嚴重信息不足的困境。
從險種設置、運行和普及化程度看，日本當前可供選擇的土壤污染風險保險不多，市場對土壤污染風險保險的內容和合同范圍的認知度比較低。此外，起步階段的市場規模太小，使得土壤污染風險保險不能實現功效最大化。這使得市場需求無法釋放，進而導致風險分攤基數不足，保險費不斷提高，反過來又限制了市場需求度，阻礙了土壤污染風險保險的普及化。
另一方面，保險公司內部精通土壤污染治理工程、環境法以及污染損害等專業知識和技能的人員數量有限，也導致保險公司沒有能力突破土壤污染風險保險市場的現有規模。
從司法對市場的引導力看，《土壤污染對策法》缺乏對第三人環境損害賠償的直接規定，該法實施后，日本針對土壤污染所提起的訴訟也并不多，導致市場缺少對土壤污染風險細致化評估的需求。
盡管日本社會整體環境意識比較高，對土壤污染風險的認識也越來越深刻，但司法指引功能的不足，影響了潛在購買人的購買動力，從而制約了包括土壤污染風險保險在內的整個環境風險保險業的發展。
為此，日本于2010年4月對《土壤污染對策法》進行了以市場化為目標的修正，部分化解了上述制約因素，對日本土壤污染風險保險業的發展作用顯著。
修正案在原立法所確定的土壤環境基準的基礎上，將超標區域劃分為兩種：第一種是某一區域存在著超基準的污染且附近有居民飲用水井的，屬于“措置區域”，對該區域強制要求進行污染土壤的調查、修復和治理。
第二種是“土地用途變更申報區域”，即某區域土壤雖然存在著超基準的污染，但是并不會因此直接引發地下水污染等環境危害，此區域在土地用途不變的情況下可按現用途繼續使用，但變更土地用途時須進行申報。
修正案要求，超土壤污染基準區域的土地進入“土地用途變更申報區域”，必須經過申請，否則使用或者交易土地須適用強制措置手段。申請的程序是，經由超基準污染區域的土地使用人進行自主土地調查后提出申請，經批準后，該地塊即可納入“土地用途變更申報區域”。
日本這種根據土壤污染對居民或公眾實際健康損害程度進行的用途管制，類似于美國的“措置免除”（NoFurtherAction）制度。“措置區域”要求強制進行土壤污染調查和治理。修正案實施后，面向土地調查機構的風險保險，以及措置區域中面向承包人和污染治理機構的風險保險普及率增長明顯。
修正案對“土地用途變更申報區域”的土壤污染貫徹了“風險預防”的立法原則，即只要變更用途，使用人就必須對因此可能產生的風險承擔無限責任，客觀上強化了土地使用人購買土壤污染風險保險的意愿。
另一方面，由于修正案規定，經申請進入“土地用途變更申報區域”的土地，實行“措置免除”原則，即變更用途后取得使用權的企業或者個人，可以不承擔因改變用途而發生的污染治理費用，該區域土地原使用人為了減少甚至免除土壤污染治理費用，將會自主進行土地調查，并為擬申請成為“土地用途變更申報區域”的土地購買土壤污染風險保險。
由此，土壤污染風險分攤的基數將變大，有利于土壤污染風險保險的普及化。同時，由于申請劃定為“土地用途變更申報區域”時，需呈報使用人自主土地調查與治理報告，面向土地調查機構的風險保險普及率也顯著提高。
作者簡介
鄢斌，華中科技大學環境資源法研究所副所長；
王玥，中南財經政法大學公共管理學院。
原標題：立法引導市場參與環境治理 ——日本《土壤污染對策法》與土壤污染風險保險的啟示
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