來源：新環(huán)境微信
在基本經(jīng)歷了先污染后治理的歷程后，日本越來越傾向于采用立法引導、市場主導的環(huán)境治理政策。《土壤污染對策法》的制定、修改與土壤污染風險保險業(yè)的興起、發(fā)展之間的關聯(lián)，深刻地體現(xiàn)出日本在解決環(huán)境問題上基本方略的調(diào)整。
我國目前正處在環(huán)境問題集中爆發(fā)階段，保持政府環(huán)境管制高壓的同時，還需要有效地調(diào)動市場手段參與環(huán)境治理。在相關立法中為環(huán)境治理市場化預留必要的制度空間，是我們需要認真面對的重要課題。
2003年，日本頒布《土壤污染對策法》，確立了土壤污染環(huán)境基準。該法實施以來，日本土壤污染治理相關產(chǎn)業(yè)保持著兩成的年增長率，市場規(guī)模迅速發(fā)展到兩千億日元以上。根據(jù)日本土壤環(huán)境中心2010年發(fā)布的資料，日本土壤污染治理相關產(chǎn)業(yè)的絕大部分，是從事不動產(chǎn)買賣交易的企業(yè)或者個人，為了降低個人風險而實施的土壤污染調(diào)查與治理行為，基于法律規(guī)定的調(diào)查和治理行為只占到整個市場的幾個百分點而已。
《土壤污染對策法》的頒布，實質(zhì)性地提升了日本不動產(chǎn)市場中當事人風險管理的需求度，進而帶動了土壤污染治理市場化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。2010年，日本《土壤污染對策法（修正案）》（以下簡稱修正案）正式施行，在土壤污染環(huán)境基準的基礎上，根據(jù)不同區(qū)域土壤污染對健康損害的大小程度，進一步劃分為“強制措置”和“措置免除”區(qū)域，成為通過立法牽引市場參與環(huán)境治理的成功范例，對我國具有重要的借鑒意義。
根據(jù)保險業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，可保性與市場性是設立保險的必要條件。土壤污染風險保險與其他保險種類一樣，首先需要具備將不特定多數(shù)人的風險予以分攤，從而降低特定企業(yè)或者個人風險的功能。同時，通過保費的增減實現(xiàn)對污染企業(yè)行為的規(guī)制，實現(xiàn)環(huán)境責任的內(nèi)化，最終減輕社會的環(huán)境風險負擔。因此，要構(gòu)建基于分攤多數(shù)人風險原則的風險保險，要求保險供應方對風險進行可保性調(diào)查，同時還必須考慮保險產(chǎn)品的市場性。
《土壤污染對策法》實施之前，日本土壤污染風險管理分為兩種：第一種是通過土壤污染調(diào)查與治理技術之類的工程手段進行風險管理；第二種則是通過合同、行政措施等非工程手段進行風險管理。
為提高土壤污染風險保險的市場化程度，日本的此次立法采用了以保險為基礎的多重風險管理方式，將通過工程手段與利用合同條款進行風險管理相結(jié)合。土地所有人以保險合同為基礎，基于保險支付條件實施風險管理，通過保險合同在一定范圍內(nèi)的風險再轉(zhuǎn)移功能，提高了土地所有人投入的積極性，降低了工程手段污染調(diào)查與治理的風險。
對于土壤污染環(huán)境風險的可保性，《土壤污染對策法》的立法目的在于推動土地所有人實現(xiàn)對土壤污染風險的自主管理責任。該法雖然秉承了環(huán)境法領域污染者付費的基本原則，但立法將土地所有人確定為第一責任人，對于污染受害人的求償，基本由當事人雙方解決。同時，《土壤污染對策法實施細則》通過規(guī)定土壤污染的環(huán)境基準以及土壤污染調(diào)查的手段，進一步強化了土地所有人的環(huán)境風險管理責任，從而將土壤污染風險的可保利益明確化。
《土壤污染對策法》施行以來，日本諸多保險公司都開發(fā)了與土壤污染相關聯(lián)的保險。到現(xiàn)在為止，東京海上日動火災保險、日本損害保險、AIU以及三井住友海上火災保險等保險公司提供的與土壤污染相關聯(lián)的專業(yè)風險保險，主要針對土地所有人、土壤污染調(diào)查公司和土壤污染治理公司進行出售，險種主要包括：第三人賠償保險、土壤凈化費用保險、超過凈化費用保險、土壤污染凈化費用補償保險、專業(yè)保險、承包人保險等。
從日本土壤污染風險保險的銷售渠道來看，其市場化程度在逐步提高，但銷售手段和渠道尚需進一步探索，特別是土壤凈化費用保險和超過凈化費用保險等保險，大多只通過與保險公司具有信賴關系的、固定的某些土壤污染調(diào)查公司與土壤污染治理公司來銷售，其他銷售途徑并不多見。
日本土壤污染風險保險的險種是基于《土壤污染對策法》對風險管理的要求而設置的，基本覆蓋了立法所要求的土壤污染風險管理的全部環(huán)節(jié)，該法對保險業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了市場導向和催化劑的作用。
但是，從制度與政策的角度來看，日本土壤污染風險保險離普及化還有一段距離，轉(zhuǎn)移、分擔土壤污染風險的功能并沒有完全實現(xiàn)，其中的制約性因素主要來自于立法、司法回應性滯后和相關保險行業(yè)經(jīng)驗的不足。
從立法層面看，土壤污染立法對土地調(diào)查以及土壤修復缺乏義務性的規(guī)定。土地調(diào)查與土壤修復大部分是不動產(chǎn)交易市場中的土地買賣雙方以及融資機構(gòu)基于風險控制而實施的。雖然土壤污染風險保險市場存在投標價格競爭，但是大部分從業(yè)企業(yè)之間對各自的商業(yè)信息高度保密。
這樣一來，保險公司開發(fā)土壤污染風險保險產(chǎn)品所能利用的定量信息就受到了限制，尤其是土壤修復費用和損害賠償費用等信息的匱乏，導致保險公司在進行土壤污染風險保險產(chǎn)品開發(fā)時，面臨嚴重信息不足的困境。
從險種設置、運行和普及化程度看，日本當前可供選擇的土壤污染風險保險不多，市場對土壤污染風險保險的內(nèi)容和合同范圍的認知度比較低。此外，起步階段的市場規(guī)模太小，使得土壤污染風險保險不能實現(xiàn)功效最大化。這使得市場需求無法釋放，進而導致風險分攤基數(shù)不足，保險費不斷提高，反過來又限制了市場需求度，阻礙了土壤污染風險保險的普及化。
另一方面，保險公司內(nèi)部精通土壤污染治理工程、環(huán)境法以及污染損害等專業(yè)知識和技能的人員數(shù)量有限，也導致保險公司沒有能力突破土壤污染風險保險市場的現(xiàn)有規(guī)模。
從司法對市場的引導力看，《土壤污染對策法》缺乏對第三人環(huán)境損害賠償?shù)闹苯右?guī)定，該法實施后，日本針對土壤污染所提起的訴訟也并不多，導致市場缺少對土壤污染風險細致化評估的需求。
盡管日本社會整體環(huán)境意識比較高，對土壤污染風險的認識也越來越深刻，但司法指引功能的不足，影響了潛在購買人的購買動力，從而制約了包括土壤污染風險保險在內(nèi)的整個環(huán)境風險保險業(yè)的發(fā)展。
為此，日本于2010年4月對《土壤污染對策法》進行了以市場化為目標的修正，部分化解了上述制約因素，對日本土壤污染風險保險業(yè)的發(fā)展作用顯著。
修正案在原立法所確定的土壤環(huán)境基準的基礎上，將超標區(qū)域劃分為兩種：第一種是某一區(qū)域存在著超基準的污染且附近有居民飲用水井的，屬于“措置區(qū)域”，對該區(qū)域強制要求進行污染土壤的調(diào)查、修復和治理。
第二種是“土地用途變更申報區(qū)域”，即某區(qū)域土壤雖然存在著超基準的污染，但是并不會因此直接引發(fā)地下水污染等環(huán)境危害，此區(qū)域在土地用途不變的情況下可按現(xiàn)用途繼續(xù)使用，但變更土地用途時須進行申報。
修正案要求，超土壤污染基準區(qū)域的土地進入“土地用途變更申報區(qū)域”，必須經(jīng)過申請，否則使用或者交易土地須適用強制措置手段。申請的程序是，經(jīng)由超基準污染區(qū)域的土地使用人進行自主土地調(diào)查后提出申請，經(jīng)批準后，該地塊即可納入“土地用途變更申報區(qū)域”。
日本這種根據(jù)土壤污染對居民或公眾實際健康損害程度進行的用途管制，類似于美國的“措置免除”（NoFurtherAction）制度。“措置區(qū)域”要求強制進行土壤污染調(diào)查和治理。修正案實施后，面向土地調(diào)查機構(gòu)的風險保險，以及措置區(qū)域中面向承包人和污染治理機構(gòu)的風險保險普及率增長明顯。
修正案對“土地用途變更申報區(qū)域”的土壤污染貫徹了“風險預防”的立法原則，即只要變更用途，使用人就必須對因此可能產(chǎn)生的風險承擔無限責任，客觀上強化了土地使用人購買土壤污染風險保險的意愿。
另一方面，由于修正案規(guī)定，經(jīng)申請進入“土地用途變更申報區(qū)域”的土地，實行“措置免除”原則，即變更用途后取得使用權(quán)的企業(yè)或者個人，可以不承擔因改變用途而發(fā)生的污染治理費用，該區(qū)域土地原使用人為了減少甚至免除土壤污染治理費用，將會自主進行土地調(diào)查，并為擬申請成為“土地用途變更申報區(qū)域”的土地購買土壤污染風險保險。
由此，土壤污染風險分攤的基數(shù)將變大，有利于土壤污染風險保險的普及化。同時，由于申請劃定為“土地用途變更申報區(qū)域”時，需呈報使用人自主土地調(diào)查與治理報告，面向土地調(diào)查機構(gòu)的風險保險普及率也顯著提高。
作者簡介
鄢斌，華中科技大學環(huán)境資源法研究所副所長；
王玥，中南財經(jīng)政法大學公共管理學院。
原標題：立法引導市場參與環(huán)境治理 ——日本《土壤污染對策法》與土壤污染風險保險的啟示
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