來源：新環境微信
土壤污染治理是我國當前亟待解決的核心環境問題之一，由于治理過程中存在復雜多樣的環境風險，完全依靠政府投入困難重重。環境侵權損害賠償的社會化、環境治理手段的市場化，將是土壤污染治理，尤其是棕地(城市中高污染、高能耗企業搬遷后遺留下來地塊)治理的制度方向。
二十世紀六十年代之前，美國保險業對于因突發性環境事故所致的賠償責任，主要由公眾責任險來承擔。隨著1969年《國家環境政策法》的制定，尤其是1970年《清潔水法》以及隨后《清潔空氣法》、《固體廢棄物處置法》的出臺，政府環境保護力度顯著提升，急劇增長的環境污染訴訟使得保險公司賠付的風險加大。保險業在一系列索賠訴訟中，試圖將投保人因過錯或持續排污造成的環境責任排除在公眾責任險的保險范圍之外，但沒有得到法院支持。為規避保險風險，美國保險公司紛紛將環境責任約定為公眾責任保險的除外責任。
1976年美國頒布《資源保護與補償法》，旨在對有害物質實施全程監控，立法授權聯邦環保署可以要求參與有害物質加工、存儲和處理活動的企業提供財產責任證明，即證明自己有能力支付泄漏事故產生的清理費用和賠償。由于保險單也是企業財產責任證明的有效方式，立法的強制要求客觀上推動了環境責任保險的獨立。
在1980年的拉弗河事件之后，美國迅速出臺《綜合環境反應、賠償和責任法》(即《超級基金法》)，進一步完善了美國應對有害物質損害的追責機制。其后，1992年的《公眾環境應對促進法》、1997年的《納稅人減稅法》均對《超級基金法》的追責范圍進行了補充，環境責任保險業隨后得到了長足的發展。
2002年，美國《小規模企業責任減輕和棕地振興法》明確了棕地開發中致人損害的賠償責任。由于該法案以及此前的《超級基金法》等一系列立法并沒有明確污染清除后污染責任的分擔，但規定了環境責任具有可追溯性，由此給潛在責任人、場地之前所有者、承租者或者經營者以及從事治理工作的企業和人員帶來了非常巨大的環境風險，棕地治理責任保險開始成為前述潛在責任人規避風險的首要選擇。
為了扶持新興的環境責任保險業的發展，美國政府在1982年倡導成立了污染責任保險協會，并由政府出資成立了第一家專門針對環境風險的環境保護保險公司，該公司受政府監管且不以盈利為目的，主要承保范圍包括持續性、意外及突發的環境污染事故和第三者責任。這一政策性保險機構具有很強的專業性，又以強制保險作為支撐，較之私人資本具有更強的公信力，受害者的賠付也更有保障，其后美國環境保險市場以每年平均10%到20%的速度增長，私人資本開始蜂擁而至。
國際社會一直將美國認作強制性環境責任保險的代表，但事實上，美國環境責任保險主要還是以任意責任保險為主，強制環境責任保險主要存在于《資源保護與賠償法》規定的有毒物質和廢棄物的處理引發的環境責任領域。
由于《超級基金法》已經對土地污染治理責任有明確的規定，棕地治理責任險作為立法的補充，為潛在責任人避免棕地治理中的環境責任風險提供保險。另一方面，由于棕地治理項目本身具有獨特性，治理手段和面臨的環境風險也不盡相同，棕地治理環境責任保險只能采用“非格式化”的保險單，其保險范圍完全由保險合同當事人協商決定，甚至不受州政府監管機構的限制。因此，美國棕地治理責任險實質上屬于任意險。
與其他環境污染損害后果具有潛伏性、遷移性和長期性相比，棕地治理環境風險的不確定性更加顯著，環境風險的長期性和保險時效的有限性之間的矛盾更加突出。為了降低保險公司在棕地治理中承擔的風險，美國保險業監管部門同意在作為任意險的棕地治理責任險上適用強制責任險的保險時效制度，即可以由保險人和投保人根據棕地污染程度、治理技術以及治理后的使用方式等約定污染事故的時效，將環境責任保險單中的“日落條款”適用于棕地環境責任險，即棕地環境責任保險單失效30年之后，保險人不再承擔原約定的保險責任。
目前美國保險市場上棕地治理環境保險產品類型已經達二十余項，包括針對棕地開發商的固定棕地污染責任保險；針對棕地治理機構和人員的職業責任險以及作為補充的“錯誤和遺漏”險；用于保護具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責任險；針對棕地治理成本預算超支的成本上限險；基于州政府清理標準和治理基準調整的監管政策險等。
美國棕地治理環境責任保險的發展對棕地治理發揮了顯著的作用。首先促進了棕地開發建設貸款的增長，保險對不確定風險的擔保增加了貸款批準的可能性。其次，對棕地抵押和運營貸款效果明顯，棕地責任險實質上增加了作為抵押品的棕地價值，同時保險單的期限延長也使得長期抵押貸款獲得了保證。其三，促進了抵押貸款證券化，棕地責任險增加了棕地抵押貸款在二級市場的接納度，有助于提高獲得棕地重建債務資本的機會。最后，棕地治理環境責任保險業使得政府棕地治理補貼有的放矢，發揮了政策補貼工具的作用。
針對我國土壤污染現狀，美國棕地環境責任險的啟示主要表現在幾個方面：
1 應當充分發揮立法的引導作用
美國環境責任保險的發展是以嚴格的法律責任和高額的訴訟賠付作為前提，以政府主導的政策性環境保險公司作為市場開發的先導。
我國《土壤污染防治法》目前尚在醞釀之中，現行土壤污染的法律規范散見于《環境保護法》《土地管理法》《侵權責任法》等立法之中，對于被污染土地的治理和二次開發尚沒有直接的立法。2015年1月生效的《中華人民共和國環境保護法》第二十五條“國家鼓勵投保環境污染責任保險”的規定，作為提倡性規范還缺乏具體政策支撐。
借鑒美國經驗，我國當前應在環保法實施細則中明確土地污染者對污染清理費用、第三方損害的賠償責任；盡快出臺相關司法解釋，確定土壤污染中治理責任的承擔者、責任范圍。同時，環保法第二十五條的規定應當通過政府補貼、政策性環境責任保險公司等方式加以具體化。
考慮到土壤污染防治法的特定目的，我國應當在污染防治法之外，將資源保護和賠償、棕地治理和開發作為單獨的對象，制定行政法規或者部門規章。此外，司法實踐中應當擴大基于土壤污染公益訴訟的訴訟主體范圍，鼓勵土地所有人、使用人和社會公眾參與土壤污染訴訟，加大違法行為的成本。
2 應當采取強制責任險模式
早在1997年，國家環保局《關于開展環境污染責任保險調研報告》的通知，就要求開展環境污染責任保險的探索，但實施效果不盡如人意。在環境責任保險整體發展遲滯的背景下，棕地環境責任險采取任意險的模式很難突圍成功。另一方面，棕地治理和二次開發，其本身存在的風險和賠償責任都相當大，在企業整體環境意識較差、法律供給不足、監管缺位的情況下，任意險市場很難自發形成。
與美國相比，我國實行土地公有制，開發建設用地的所有權人是各級政府，實施棕地強制險一方面可以將棕地治理成本納入土地轉讓收入之中，緩解環境治理嚴重依賴中央的現狀；另一方面，強制責任保險的保費也有利于實現棕地治理的社會化，解決短期政府環境治理成本過高和環境污染損害賠償不到位的難題。
借鑒美國經驗，我國棕地治理環境責任保險初創階段，應當以政府主導的政策性保險機構為主，同時通過稅收減免、政策性獎勵和資金扶持引導商業保險的參與。
3 應當采取小步快走的實施方式
棕地治理中存在的風險主要是不可預見的治理成本以及不可預見的賠償責任兩種，其中棕地治理的成本主要由政府和棕地使用人承擔。對于不可預知的責任風險，因污染或企業行為導致的自身損失應該由其他企業保險去承擔，被保險人財產和附近土地的清理費用的超出部分、自然資源損害修復責任、第三者賠償責任等，則可納入棕地治理環境責任保險的范圍。
由于環境保險業的發展需要相應的治理風險評估、土地價值評估機構的支持，我國目前面臨具備資質的評估機構稀缺、評估標準不完善且不統一的問題。現階段，應當首先建立統一的棕地治理風險評估和土地價值評估機制，同時推出成本上限險和固定污染責任保險，保證棕地治理的進行，輔之以職業責任險、雇主責任險和監管政策險，通過培育治理市場來提高責任險市場需求。
（鄢斌，華中科技大學環境資源法研究所副所長；王玥，中南財經政法大學公共管理學院）
原標題：強制還是任意？——美國棕地環境責任保險的啟示
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