來源：中國環境報
【導讀】長三角城市群是我國經濟增長速度最快、經濟總量最大的城市群，但經濟社會快速發展所付出的環境代價也相對較大。近年來，長三角各城市政府在城市綠色發展和環境管理方面投入了大量的人力和物力，治理的績效如何成為公眾熱切關心的問題。
圖為長三角城市環境績效指數排名
圖為專家給出的建議示意圖。
新聞眼
長三角城市群是我國經濟增長速度最快、經濟總量最大的城市群，但經濟社會快速發展所付出的環境代價也相對較大。近年來，長三角各城市政府在城市綠色發展和環境管理方面投入了大量的人力和物力，治理的績效如何成為公眾熱切關心的問題。
在全社會愈來愈關注城市環境治理的背景下，上海社會科學院生態與可持續發展研究所常務副所長、研究員周馮琦帶領團隊進行了長達數月的實地走訪和調研，通過對長三角15+1城市環境績效指數研究，發布《長三角15+1城市環境績效報告2015》，向社會公眾匯報政府環境治理的績效。
《報告》顯示，2010年~2013年，長三角城市群環境績效排名依次為：上海、南京、杭州、蘇州、舟山、無錫、寧波、常州、揚州、鎮江、臺州、紹興、湖州、嘉興、泰州、南通。
1、生態系統健康指數
經濟增長與生態保護尚未協調發展
《長三角15+1城市環境績效報告2015》(以下簡稱“《報告》”)指出，城市良好的生態系統健康狀況應包括3方面內容，即較好的生態環境質量、較低的生態環境壓力及可控的環境風險。
總體看來，人均GDP高的城市，其生態系統健康指數得分較低，這反映出長三角城市群經濟增長與生態環境保護尚未實現協調發展。
環境績效好，環境質量差
《報告》顯示，長三角各城市間生態環境質量存在差異，舟山、鎮江、揚州、泰州、臺州等城市環境質量較好，歷年均位于生態環境質量排名前10位，并高于長三角城市群的平均水平。
參與《報告》研究的上海社會科學院生態與可持續發展研究所的程進博士認為，上海、南京、杭州、寧波等環境績效指數較高的城市，其環境質量指數表現情況并不理想，原因在于上述城市長期高強度的城市化和工業化對生態環境造成破壞，引起生態環境質量的整體下降。隨著城市發展水平和環境意識的提升，這些城市在環保投入和發展轉型方面的力度不斷加強，城市環境質量開始有所改善，但對已經受損的生態環境來說，修復需要一個長期的過程，因此表現出城市環境質量與環境績效尚未同步發展。
鑒于長三角城市群環境質量進一步提升的形勢依然十分嚴峻，程進建議：長三角經濟發展水平較高的城市要以環境質量為目標導向，推進環境管理戰略轉型。同時，環保工作的重點應該由以環境污染控制為目標導向的環境管理轉移到環境質量持續改善和解決區域性環境問題。通過實施更加嚴格的環境質量標準，以環境質量目標倒逼經濟結構調整，實現環境管理水平和環境質量的協調同步提升。
城市化水平較高，環境壓力相對較大
《報告》顯示，長三角城市群環境壓力主要來源于經濟社會發展和城市化水平的提升，生態系統健康指數得分越高的城市其生態環境壓力越小。舟山、鎮江、揚州、泰州、南通、湖州、紹興等城市環境壓力一直處于較低水平，并且優于長三角城市群的平均水平，而工業化、城市化水平較高的上海、南京、蘇州、杭州等城市的環境壓力相對較大。
長三角各城市均面臨不同程度的生態環境壓力，環境壓力是長三角各城市面臨的共同問題。程進指出，特別是上海、南京、杭州、寧波、蘇州等經濟發展水平較高的城市，單位面積污染物排放、資源消耗、城市化擴張均帶來不小的環境壓力。他認為，面對有限的城市環境容量，如何減緩工業化和城市化進程產生的環境壓力，是各個城市進一步優化生態環境所面臨的共同任務。
程進認為，首要任務是協調好環境容量和經濟發展間的關系。“將環境容量和環境承載力作為經濟發展的剛性約束條件，根據一個地區的環境容量和資源承載力來約束經濟發展的速度和規模。”他表示。
城市發展水平高，控制風險能力強
《報告》顯示，城市發展與環境風險并行，長三角的上海、南京、寧波、杭州、揚州、舟山等城市環境風險可控指數較高，其中上海、南京、寧波和杭州等市環境風險指數高于16市水平，其人均GDP也高于區域平均水平。
長三角各城市環境風險管理水平存在一定的差距，上海、南京、寧波、杭州等綜合發展水平較高的城市，其環境風險管理水平遠高于長三角其他城市，一些規模小的城市在環境風險管理方面相對較弱。程進認為，造成這種差距的原因在于上海、南京、杭州、寧波等綜合發展水平較高的城市，環境風險管理的經濟基礎較好，通過發展方式轉型，產業結構中制造業比重不斷下降，城市面臨的潛在環境風險隱患相對減少。
2、綠色發展進步指數
與人均GDP呈現正相關
《報告》顯示，綠色發展進步是指在經濟可持續發展的同時，確保資源可持續利用及人類福利和社會公平的提高。綠色發展進步包括3方面的內容：一是實現經濟持續發展，二是實現資源消耗及污染物排放最小化，三是實現人類福利和公共服務水平的不斷提升。
人均GDP增長，污染排放量下降
參與《報告》研究的上海社會科學院生態與可持續發展研究所的陳寧博士告訴記者：“上海居于長三角綠色發展進步排名的第一位，南京、杭州、蘇州、無錫、常州處于綠色發展進步的第二梯隊。總體來看，長三角15+1城市綠色發展進步指數與人均GDP之間存在較強的正相關關系，位于綠色發展進步指數前六位的城市人均GDP均超過9萬元。”
針對綠色發展進步指數，陳寧博士從以下3個方面向記者做了進一步的分析。
經濟增長領先指數摒棄了單一考察經濟規模和增長率的思路，多維度地評估了經濟增長的全貌，包括經濟效率、結構及技術進步推動力。
《報告》顯示，區域中心城市經濟增長處于領先水平，長三角15+1城市經濟總量及人均GDP仍然持續增長，而污染物排放總量逐年下降。2011年~2013年，15+1城市平均人均GDP增長20.51%，工業SO2下降13.46%，工業COD下降10.59%，經濟增長與污染排放呈現脫鉤態勢。
生活領域資源環境利用水平有待提升
資源環境效率指數的評估領域包括工業、農業及生活，這3個領域是目前各類污染物排放的主要來源，也符合基本環境統計類別。
“15+1城市在生產領域的資源環境效率不斷進步，這與國家主要污染物總量減排目標責任制、節能減排目標責任制等制度的推行密切相關。生活領域的資源環境利用效率有待提升，中心城市生活用能總量相對較高，但縱向的增長幅度相對更窄，中小城市生活用能總量較低，但面臨較大的增長壓力。”陳寧介紹說。
隨著人均GDP水平的提高，進入后工業社會發展階段，她認為人們會更加倡導低碳綠色生活，人均生活資源消耗量會出現穩定并下行的趨勢。因此她建議未來15+1城市在進一步拓展生產領域資源環境效率空間的同時，應深入推進節約型城市建設。
中小城市要擴大公共服務供給量
公共服務共享指數考察了城市主要的公共服務領域，包括公共交通、醫療、文化教育及環境設施領域。各城市人均公共服務占有水平之間差異較大，直轄市、省會城市的公共服務顯著高于其他地級城市。
“通過2010年~2013年各城市的縱向比較分析，總體看來，各城市公共服務供給與人均GDP之間存在正相關關系，但在不同領域略有差異。”陳寧說。在她看來，大型國際會議、國際賽事的主辦對于城市公共服務水平的提升具有巨大的推動作用。
陳寧建議，未來中小城市應繼續擴大公共服務供給量，而區域中心城市應在彌補各自公共服務供給不足的同時，更加關注區域內公共服務資源布局的優化。
3、環境治理能力指數
環境壓力是環境治理的動力
《報告》指出，環境治理能力是政府或環保部門采取一定的管理或技術措施，推動污染排放不斷減少、環境質量不斷改善、環境風險不斷降低、經濟社會發展綠色化程度不斷提升的能力。主要由污染防治能力、環境市場培育、信息公開水平等內容來反映。
治污能力與人均GDP正相關
《報告》分析了長三角15+1城市環境治理能力指數的排名。區域中心城市的環境治理能力指數較高，其中尤以上海最強，這表明城市治理能力與人均GDP水平正相關。同時，經濟發展水平較高的區域中心城市環境壓力相對較重，公眾對環境保護的要求相對較高，更有動力進行環境管理創新，較早啟動排污權交易、污染責任險等措施，因此城市市場培育程度參差不齊。
參與《報告》研究的上海社會科學院生態與可持續發展研究所的劉新宇博士認為，近年來這16個城市的環保投入增長較快，污染防治設施日趨完善;更重要的是 “在環境管理方面有諸多創新”。如浙江省“五水共治”形成了各級黨政領導負責，整合多部門力量的環境管理機制。在環保市場方面，截至2013年，排污權交易已在長三角“15+1”城市全面展開(含上海碳交易);環境污染責任險、污染第三方治理得到推廣。
利用新媒體等方式公開信息
在信息公開方面，寧波“環境眼”公眾監督平臺、“杭州河道水質”App上線，空氣質量App、環保局微博和微信公眾號普遍開通。杭州、南京等組織都市圈環境共保、開發“陽光執法”信息系統，江蘇省實行流域雙向生態補償，嘉興、紹興等推行公眾“點單式執法”，也都可圈可點。
不過，劉新宇強調說：“長三角城市仍需付出更多努力完善環境管理機制。如各地排污權、碳交易等市場處于分割狀態，市場流動性差;不少環境數據在各城市之間口徑不統一，不具可比性。這些都需要通過加強長三角環保協作來解決。”
專家觀點
長三角城市環境績效說得清
評價指標包括生態健康、綠色發展和治理能力
上海社會科學院生態與可持續發展研究所常務副所長周馮琦認為，長三角區域在國家經濟社會發展中承擔著不可替代的引領作用。上海自貿區建設以及“一帶一路”和“長江經濟帶”等國家戰略，對長三角地區也提出了新要求。長三角既面臨機遇也面臨著新的挑戰。因此，選擇對長三角在實施國家戰略的過程當中如何實現協同發展、一體化發展進行研究也是非常有意義的。
環境績效管理是提升環境管理水平的一種有效方式。周馮琦介紹說，環境可持續發展已經成為全社會關注的一個非常關鍵的政策領域。人們越來越希望了解政府如何使用定量的計量方法，解決污染控制和自然資源管理方面的績效表現。同時，開展環境績效評價工作能有效地服務于地方政府環境政策的制定，有助于將環境績效納入政府政績考核內容，以持續的方式向管理部門提供相關和可驗證的信息，有助于建立和完善長效的環境管理機制。
據悉，《報告》構建了長三角城市群環境績效指數評價體系。周馮琦介紹說：“根據我們對環境績效評價的界定，環境績效是對區域環境保護的目標實現程度，以及全社會在改善環境質量方面所取得的成效進行評價。我們的研究方法是借鑒國際上通用的環境績效建模和評價方法，結合中國和長三角發展的實際，建立針對長三角區域發展的城市環境績效評價指標體系。有了生態系統健康，我們還需要有綠色發展進步和經濟增長、社會福祉的增加以及環境治理做出相應的響應，體現出環境治理能力的提升。因此，我們的指標體系構建了包括生態系統健康、綠色發展進步和環境治理能力在內的長三角城市群環境績效指數評價體系。”
長三角城市群的這些城市雖然生態環境狀況不盡相同，但區域生態環境具有整體性，環境污染城際傳輸明顯，城市發展面臨很多相同的環境治理難題，對此，周馮琦認為，長三角區域城市環境具有整體性，都面臨工業化和城市化發展產生的共同的環境壓力，需要城市一體化協同發展加以解決。 區域綠色發展進步狀況與城市經濟發展水平與階段密切相關，長三角區域城市創新驅動發展、綠色轉型是提升區域可持續發展能力的重要路徑。
除此之外，區域環境治理能力差異明顯，她建議應通過加強區域環境治理協作、培育區域環境共同市場、加強環境信息公開和共享，協同提升區域環境治理能力。同時，她認為，區域環境治理創新多樣也可加強區域環境治理交流和經驗分享，推進區域環境協作。
上一條
