9.污染土地治理修復
相關省份圍繞土壤環境治理修復提出的相關要求歸納如下表所示。總體來看，各省均是遵循“國家土十條”提出的治理修復的土壤重點對象，即針對耕地而言，主要在考慮污染程度、影響范圍、對農產品質量安全的影響等因素，在污染耕地集中區域優先開展（湖南提出重點在耕地重金屬中輕度污染集中區域開展治理與修復）；針對污染地塊而言，則是以擬開發的用途（擬開發建設居住、商業、學校、醫療、養老機構和公共服務設施等項目的污染地塊為重點）為導向，確定具體的地塊范圍。各省主要內容匯總如下表。
表7 部分省份建設用地治理修復主要任務要求
各省方案中均明確提出編制省級治理修復規劃的任務要求，其中四川、廣西、廣東、江蘇、重慶等省（區）等還提出各地級市也需編制市級治理修復規劃。各省計劃對治理修復規劃主要內容所提要求與“國家土十條”相似，沒有進一步細化。
當前，部分省市啟動了省級土壤污染治理修復規劃的編制工作。筆者認為該規劃編制中，應以完成國家下達各省的耕地類治理修復面積、土壤治理修復示范工程項目等兩個方面的考核要求，以及各地可預見的場地再開發利用的場地為主要對象，重點明確每個項目的地理位置、治理修復工程規模等，明確治理修復的技術路線、技術要求，同時圍繞治理修復工程實施需要，提出土壤環境管理主要制度要求、土壤治理修復技術管理體系建設任務、治理修復工程項目全過程管理要求和任務。
各省計劃均提出建立治理修復項目庫的任務要求，一些稱為項目儲備庫，一些成為項目庫，但均沒有項目庫建設的技術要求，包括項目庫中項目類型。2015年環保部下文建立國家層面上的大氣、水、土壤、重金屬、危險廢物等不同類型的項目庫，各省在環保部要求下，也陸續啟動省級項目儲備庫建設，2016年湖南省、四川省等部分省份也明確專門建立土壤污染防治儲備庫，湖南省提出儲備庫中項目類型包括“預防保護類”、“風險管控類”、“治理修復類”等三種類型，“重慶計劃”明確提出根據“嚴格管控農用地清單”、“優先管理污染地塊”清單建立項目庫，從而明確了管理工作中建立的清單與項目庫中項目來源的關系，提高了建立清單制度的現實作用。筆者認為，結合土壤污染防治任務實施需要，建議入庫項目類型包括：（1）區域性和具體地塊上的土壤環境質量調查、分析與風險評估；（2）土壤監管重點企業，與實施土壤污染物排放控制密切相關的污染防治項目；（3）尾礦庫、廢渣堆放場、生活垃圾填埋處置設施、畜禽養殖污染防治等項目；（4）農田的風險管控和治理修復項目；（5）污染地塊的整治修復和風險管控工程；（6）土壤環境監管能力建設，如監管平臺建設、儀器設備購置、制度建設、方案編制等；（7）標準、指南、評估等管理和工程項目支撐性項目，風險防控、分區、承載力等科研支撐項目；（8）區域土壤環境宣傳教育相關內容。需要注意的是，需要建立并動態更新本市土壤污染治理修復項目管理數據庫。建議各省制定土壤污染防治項目全過程管理辦法，從項目儲備庫的建設和管理開始，到土壤污染防治項目完成后為止，制定一套規范的，具有操作性的管理文件，便于土壤污染防治項目的規范化管理。
“廣東方案”提出“污染耕地治理與修復實施方案由縣級以上農業部門組織制定”。2016年11月環保部頒發的《農用地土壤環境管理辦法（試行）》（征求意見稿）中提出了不同情況下的農用地污染責任人，當污染責任人滅失或者無法確定的，由所在地縣級人民政府承擔相關責任，該責任包括治理修復實施方案的編制。由此可見，“廣東方案”將治理修復方案編制的責任人進行了明確，統一提出由各級農業主管部門承擔，而并非各級環保部門，由此廣東省土壤污染治理修復工程項目的組織實施主要由農業部門承擔。
10.試點任務設計
“國家土十條”共計提出16個方面的試點性任務。各省計劃中也提出了相應的試點計劃。如下表所示。
表8 部分省份提出的土壤污染防治主要試點任務匯總
總體而言，各省方案均是在“國家土十條”確定的試點任務范圍內進行設計，但內容描述上，基本未對試點任務進行細化設計。這就需要實施過程中，將試點任務落地化，承擔試點任務的責任單位應及時開展試點工作方案的設計。
“廣東計劃”提出探索開展地級以上市土壤環境功能區劃試點和在珠三角污染地塊環境監管試點兩項試點任務，土壤環境功能區劃在我國尚無成熟方法，目前國家層面正在開展土壤環境功能區劃方法的研究，需要在特定地區先行開展試點后再逐步推廣。“十二五”時期環境保護部在湖南、重慶等省（市）和江蘇常州等地級市開展土壤環境監管試點，重點在土壤環境監管制度、土壤污染防治投融資等方面進行試點，廣東方案提出珠三角地區開展污染地塊環境監管試點，需要在環保部組織的試點省市的基礎上，總結經驗與教訓，進一步深入開展試點工作，尤其是跨行政區域的土壤環境管理和應急管理方面。
11. 土壤污染防治先行區建設
“國家土十條”確定在6個地級城市開展土壤污染防治先行區建設，要求先行區所在地級市人民政府編制先行區建設方案，明確先行的任務要求。省級方案中各先行區主要任務如下表所示。
表9 國家先行區建設任務匯總
從上表可以看出，各省均重視先行區在土壤污染防治制度建設（包括土壤環境管理制度和污染防治技術標準等）和加快推進示范工程、開展技術示范等兩個方面的先行要求。河池先行區和韶關先行區還分別提出了依托示范項目，開展產業化示范基地和和土壤污染防治示范基地的任務，對示范項目提出了更高的要求。
“廣東方案”提出了廣東省環保廳與韶關市人民政府共建韶關國家先行區，這是組織建設方式上的重大創新。省環保廳從監督與指導的“局外人”身份調整成為直接參與示范區建設的“參與者”身份，直接參與到先行區建設的設計、組織實施和成效評估中，將更好利用自身政策制定、管理經驗、能力建設、資源整合、資金調配等方面的優勢，尤其是組織管理能力方面的條件，為韶關市先行區建設創造積極條件。但同時也需要注意的是，韶關市政府是先行區建設的責任主體，在共建過程中，需要充分發揮和尊重韶關市各級政府的積極性和選擇。近期河池市環保局發布了“治理修復類項目前期技術服務、調查評估類項目、風險防控類項目總承包（2016~2020年度）”招標公告，計劃選擇一家綜合性單位，全面承擔起“十三五”期間土壤污染防治和治理修復類項目的前期工作，克服單一項目各自獨立實施、總體成效難以呈現的現實問題，加強項目前期階段的頂層設計、統一策劃，加強項目的統一組織管理，這是區域性土壤污染防治環境管理組織實施方式上的重要創新，值得大力實踐和推進。黃石先行區正在積極引進并開展國家環境保護污染場地和地下水修復工程技術中心黃石基地的建設，提高土壤污染防治技術研發和產業化能力，對地方培養專業人才。
國家先行區建設得到了中央財政土壤污染防治專項資金的大力支持，如2016年下達的第一批中央土壤專項資金中，河池先行區獲得2.69億元，黃石先行區獲得2億元，常德和韶關先行區分別獲得1.5億元、1.24億元。但當前6個先行區建設的總體進度較為緩慢，2016年獲得的第一批資金的執行率普遍偏低，部分先行區還尚未將資金分配到具體項目上。目前先行區建設面臨的主要問題表現在：土壤環境管理隊伍薄弱、對土壤污染防治政策不熟悉、基礎數據缺乏污染情況不清、管理決策能力差和時間滯后、缺乏對工程項目策劃與組織實施的經驗、缺乏專家隊伍和技術支持能力，等等，加上實施耕地污染防治可能會引發群眾上訪事件，從而對造成社會不穩定因素的擔憂，以及地方各級政府相關人事的變動造成工作上不能很好地持續推動。市級層面上，目前可以做到有專人在負責土壤污染防治方面的工作（河池、常德成立了土壤污染防治科，黃石由固體廢物管理中心同時負責承擔土壤管理工作），但真正實施各項任務的是各區縣人民政府，各區縣人民政府是落實土壤污染防治各項任務的最終責任主體，一方面，無論從政府組織還是到區縣環保部門內部，都很難保證有專人從事土壤污染防治工作，在當前大氣、水領域污染防治任務和各項考核、各種督查等已經比較繁重的情況下，土壤污染防治工作很難持續、穩定推進。同時由于普遍缺乏技術支撐力量，也給現實工作帶來很大壓力和阻力，先行區的先行作用尚未真正發揮出來。
6個先行區都是我國重金屬防控任務繁重的地區，基本都面臨礦產資源枯竭后城市經濟社會轉型發展的艱巨任務，這些城市在歷史上為我國經濟社會發展做出重要歷史性貢獻的同時，造成了嚴重的生態環境污染和破壞，環境整治歷史欠賬問題重，土壤污染問題本身面臨很多管理、技術、工程、經驗等方面尚不成熟的問題，比國內很多城市開展土壤污染防治相比本身就具有很大難度。在這樣的地區開展國家先行區建設，破解上述普適性的難題，的確需要上下齊心聯動，多方面支持。筆者認為應充分認識如下問題：1、突出階段性任務，重點任務先行示范。6個先行區土壤污染防治是個長期艱巨的任務，“十三五”重點在制度建設先行、風險管控先行、污染源頭防控先行等方面切實取得成效和可推廣的經驗；圍繞本先行區主要污染特點和主要考核指標要求，確定幾項典型的，體現先行示范意義的重點任務和重點工程，全力、持續予以推進，通過亮點任務帶動其他任務向前推進，切忌面面俱到。2、開展項目組織管理模式上的大膽創新和實踐是非常重要的。先行區建設總體任務繁重，資金支持量大，工程數量多，若地方人民政府或環境管理部門仍采取傳統的工程項目管理和組織方式，恐難適應繁重的工程建設任務，應在這方面大膽創新。3、如何真正體現是國家級別的先行區建設，而非市級層面上的建設。若要體現國家建設水平，就必須上下聯動，充分吸引高水平的、穩定的產業力量進入到先行區建設中，在組織機構、人力建設、制度建設等方面充分“引智”，建立穩定、高效、有序的土壤污染防治市場氛圍、產業集聚力量、人力支持隊伍是非常重要的，這是各先行區建設的必經之路，需要各先行區放開思路， 必須“走得出去”，更要“引得進來”。
除上述國家土壤污染防治先行區建設內容對比分析外，相關省份方案中也借鑒“國家土十條”思路，在省內也選擇適當地區開展省級先行區建設。有關內容匯總見表10。包括陜西潼關縣先行區、重慶10個區縣（自治縣）示范區、四川3個土壤環境風險管控試點區和8個縣（市、區）先行示范區、云南3個縣（市、區）建設等。可以看出，相關省份在區縣級層面上開展省級先行區建設，一方面，與國家在地級市層面上開展先行區建設具有關聯性和對應性，同時，也具有較好的操作可能性。
表10 相關省級先行區建設任務匯總
貴州省要求省級先行區力爭在2020年實現土壤環境風險的基本消除，四川提出在3個地級市開展土壤環境風險管控試點建設，重點探索不同風險類型下的風險管控模式，這與國家土十條倡導的“風險管控”核心思想具有很好的響應關系，是“貴州方案”和“四川方案”的亮點性內容，具有較強的開創性，值得國家給予關注和指導。建議開展風險管控試點建設中，探索區域土壤環境風險區劃方法，分建設用地和農用地兩種類型，劃定土壤環境風險不同等級的區域，根據不同等級水平和類型，制定不同的風險防控技術路線和技術方法，選擇典型農用地和建設用地地塊開展管控技術示范，建立風險管控配套制度。
建議國家盡快出臺先行區建設指導性意見，一方面，進一步明確國家先行區建設技術路徑，加強技術指導，同時也為省級先行區建設進行指導，目前各省級先行區和四川風險管控試點區域都在實施方案編制階段，可以很好參考國家先行區建設要求，在明確方向的前提下進行針對性設計。
來源：土壤環境修復聯盟
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