摘 要：分析了我國上海、北京、廣州等地黑臭水體治理的實踐和探索。結合《水污染防治行動計劃》的落實和執行，對黑臭水體治理從源頭預防、系統治理和公眾監督等方面進行了總體設計，并提出了制定排查方案、編制達標方案、建立組織機制、強化制度建設以及嚴格責任考核等優先行動方向。
水是城市發展的重要自然資源、經濟資源、社會資源和生態基礎要素，水在城市中穿梭和流動，對于維持城市生態功能和安全穩定具有重要作用。在快速城鎮化和工業化的進程中，由于城鎮基礎建設嚴重滯后，部分城市河道淪為工業廢水、生活污水和農田退水集中排污的主要通道，污染物排放量大且空間分布集中，河流污凈比高，水體自凈能力弱，容易造成缺氧和富營養化，形成黑臭水體。城市黑臭水體已經成為一種城市病，所有城市幾乎無一幸免。國務院印發的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）為黑臭水體治理劃定了路線圖，明確了時間表，即到2020年，我國地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內；到2030年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。
我國黑臭水體治理實踐
我國黑臭水體的治理，最早可以追溯到1996年的上海蘇州河環境綜合整治。近年來，黑臭水體治理逐漸受到地方政府的高度重視，并已經開展了相關實踐。“水十條”將公眾身邊黑臭水體作為國家戰略的重點，體現自下而上的公眾訴求，也是自上而下回歸水治理本質的重要舉措。
近年來，北京市在全市范圍內實施“治臟、治亂、治臭”為重點的河湖水環境整治行動。2013年，市政府印發了《加快河湖生態環境建設與管理工作的意見》（2013—2015年），確立了河湖的“五無”目標，即無垃圾渣土、無集中漂浮物、無非法排污、無明顯臭味、無違章建筑物。2013年，開展了河湖的“百日整治”行動，重點集中治理群眾最關心、問題最突出的20條段、200公里河道，通過整治河湖環境衛生、向河湖補充環境用水、建設臨時應急污水處理設施、實施雨污水管網清淤、開展河湖生態環境執法、利用技術手段改善河湖水質等措施，促進了河湖水環境質量的改善。北京市黑臭水體環境綜合整治對象、目標明確，手段綜合，達到了改善水質的目的。
2005年，為了改進河涌的治理效果，廣州市制訂了《廣州市中心城區河涌水系規劃》，結合水系梳理、截污治污、調水補水、群閘聯控、河道清淤、植被復育、景觀營造、生態堤岸建設等各項因素，將河涌整治作為一項綜合性的系統工程來進行規劃，形成了“截污治污、補水調水、引水濟涌、堤固岸綠、生態自然”的水環境治理思路，規劃的實施標志著廣州市河涌水系的治理進入了綜合整治階段。2013年，廣東省印發了《南粵水更清行動計劃》，據此各市結合實際大力推進城市內河涌整治，珠三角地區全面開展每個城鎮整治一條重污染河涌，廣州、佛山實行“一河一策”“一涌一人”，明確每條河涌整治的具體措施和責任單位。2013年7月起，廣州市環保局開始定期公布50條河涌水質信息，讓公眾知悉治理成效。廣州市通過規劃完成黑臭水體治理的頂層設計，多手段綜合達到系統治理河涌的目標，并實行信息公開，接受社會監督。
2013年，江蘇省印發了《全省城市河道環境綜合整治工作指導意見的通知》，以市、縣兩級城市河道為重點，統籌推進控源截污、環境整治、清淤疏浚、調水引流、生態修復，提升城市河道生態環境質量，改善城市人居環境。圍繞“五水共治”，杭州市出臺了一系列的三年行動計劃，2014—2016年，將深入實施“工程治水、管理治水、結構治水”三大舉措，全方位破解制約城市發展的水問題。
黑臭水體治理存在的主要問題
雖然上海、北京、廣州、江蘇和浙江等地在黑臭水體治理方面進行了有益的探索和實踐，但是在全國范圍內全面消除城市黑臭水體，仍然面臨著一些困難和問題。
一是底數不清，缺少明確規范的判定標準和依據。目前，很多城市河道沒有監測斷面，河道水質狀況尚未被掌握。國家尚未發布黑臭水體判定的標準和依據，地方政府在進行黑臭水體調查、評估和判定時具有較大的自由裁量權，存在各省之間以及各地市之間黑臭水體河長、面積等不匹配的情形，而且城市黑臭水體治理事關城市水環境狀況排名，地方政府在公布清單和治理進度方面存在猶豫和矛盾的心理。同時，存在認為排污控制區的河道黑臭是正常現象的理解誤區。
二是治理手段單一，系統性不足制約黑臭水體治理成效。部分城市黑臭水體治理寄希望于污水截流、清淤、筑壩、護岸等措施，治理手段比較單一，有些地方采用在河溝、河渠上“加蓋”，當作排污暗溝，雖然暫時避免了臭味的散發，改善了感觀，但加蓋后封于地下的河流水質也會進一步惡化，會對流域水系造成毀滅性破壞。為了打造城市水體景觀，很多地方建設了橡膠壩，由此導致下游地區基本斷流，斷頭河、有河皆干、有水皆污的現象比比皆是。為了防洪泄洪，部分地方改河道自然護坡為混凝土護坡，甚至“三面光”——河的兩岸和河底均被混凝土襯上，嚴重阻礙了水陸生態系統的聯系，破壞了水體的生態系統平衡。黑臭水體的治理普遍缺乏規范化設計和宏觀導向指引。消除黑臭僅僅是城市水體治理的最初標準，城市水體要成為公眾的親水空間，成為城市的生態廊道和綠網，城市黑臭水體治理亟需進行頂層設計，進行規范化的指導。
三是協調機制不完善，城市黑臭水體治理作為水治理的重要內容，“九龍治水水不治”的困局尚未打破，治水合力尚未形成。城市黑臭水體治理涉及多行政管理部門，污染物排放監督管理涉及環境保護部門，排污口設置以及河道管理涉及水利（水務）部門，污水管網等基礎設施建設涉及住建部門，其他還涉及景觀、規劃、土地等主管部門，管理協調難度大。
四是管理機制不健全，黑臭水體存在反彈的可能。黑臭水體在治理過程中，如果污染源治理不徹底、治理后管理不到位，很容易出現黑臭水體反彈的情形，表現為豐水期好、枯水期差，晴天時水質好，下雨天又黑又臭的情形。黑臭水體治理必須堅持工程項目和管理制度并重，兩手抓，兩手都要硬，共同促進黑臭水體的消除以及良好水體的恢復。
黑臭水體治理的總體設計
其一，黑臭水體的治理必須同城市開發和建設協同推進，避免新增城市黑臭水體。黑臭水體的形成與城市的無序開發和建設密切相關。黑臭水體的治理需融入新型城鎮化建設過程中，與生態城市建設、海綿城市建設以及地下綜合管廊城市建設等相融合。編制《城市環境總體規劃》引導和優化城市開發建設，嚴格城市水域空間的藍線管控，為城市河湖保護提供生態屏障。加強城市良好水體保護，防止水質退化，避免新增城市黑臭水體。
其二，黑臭水體治理必須堅持綜合施策和系統治理，實現河暢水清岸綠景美的目的。國家層面應制定和出臺“黑臭水體評定技術標準”“黑臭水體綜合整治方案編制技術指南”“黑臭水體消除驗收標準”等技術文件，加強黑臭水體環境綜合整治的全過程管理，指導地方各級政府開展環境綜合整治工作。首先是要減少污染物排放，強化城市管網等基礎設施建設，切斷直排入河的污染通道；重視城市面源治理，減少初期雨水污染對河道水體的沖擊；實施河道生態疏浚，減少內源污染；城市污水處理廠尾水通過人工濕地、凈化塘等進行深度處理和回補河流，給城市水體進一步減負；其次是重視河道補水，及時將再生黑臭水體的治理必須同城市開發和建設協同推進，避免新增城市黑臭水體。水、雨水等補充到河道，保證河道生態流量，維持河道水體流動性；最后是重視河道的生態化改造，通過跌水以及曝氣設施建設等改善水動力條件，解決河道流速慢、水動力不足的問題，提高水體的自凈能力。
其三，黑臭水體治理需發揮公眾監督，將“互聯網＋”融入黑臭水體治理。公眾是消除黑臭水體的最大利益相關者，對黑臭水體具有知情權、表達權和監督權。移動互聯時代為創新環境保護公眾參與方式、方法和途徑提供了機遇和契機。借助移動互聯平臺的便捷性，搭建黑臭水體信息平臺，有利于公眾舉報和參與黑臭水體治理。公眾對黑臭水體治理對象、治理進程和治理效果的監督管理，有利于倒逼地方政府加快治理進度，早日消除黑臭水體。
其四，黑臭水體治理應當發揮社會資本的作用，破解治水融資難的困局。目前，黑臭水體綜合整治的市場化機制不足，資金籌集以地方財政收入為主，未充分調動社會資本的參與。將黑臭水體整治融入城市建設中，挖掘與黑臭水體治理相關周邊土地開發、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，實施行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與，鼓勵采用PPP等模式，達到加快黑臭水體治理的目的。
“水十條”目標要求下黑臭水體治理優先行動
行動一：制定黑臭水體排查計劃，明確黑臭水體治理清單。“水十條”是改善水環境質量的行動綱領，黑臭水體治理任務是“水十條”治理的重點領域。“水十條”明確提出地級及以上城市建成區應于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責任人及達標期限。黑臭水體“拉網式”排查方案是地方政府近期必須開展的工作，為后期黑臭水體治理夯實基礎。
行動二：制定黑臭水體達標治理方案，有序開展水體治理。“水十條”明確提出地級及以上城市于2017年底前實現河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；于2020年底前完成黑臭水體治理目標。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年底前基本消除黑臭水體。黑臭水體問題涉及垃圾清運體系建設、生活污水治理、河道整治、排污口整治和濕地建設等各項任務，需要逐個水體編制達標治理方案，做到“立治有體、施治有序”。直轄市、省會城市、計劃單列市黑臭水體治理任務時間緊，需要倒排工期，合理安排治理計劃，集中資金，分段實施。
行動三：成立黑臭水體綜合整治組織管理機構，加強黑臭水體治理工作任務的統籌和協調。浙江省在實施“五水共治”過程中，各級政府均成立了“五水共治”領導小組，下設辦公室和工作組，在環保廳實體運作，為“五水共治”的實施提供組織保障。借鑒浙江省“五水共治”的管理經驗，建立黑臭水體治理的組織機制，將黑臭水體的治理任務分解落實到相關職能部門，住建、水利、環保、規劃等部門各司其職，各盡其職，部門聯動，協同推進。同時建立聯席工作會議制度和信息通報制度，及時協調解決實施過程中的有關問題。
行動四：強化管理制度建設，嚴防黑臭水體反彈。強化黑臭水體治理的制度體系建設，用制度保護城市水體，構建“護水、保水”的管理機制。注重城市水體的監測、清淤、保潔等工作的長效機制建設，實行合同環境服務，鼓勵專業化公司對城市水體進行日常維護和管理。借助媒體曝光等新手段，建立現場督查、輿論監督、社會舉報相結合的全方位監督檢查工作機制。
行動五：落實黑臭水體治理責任，建立黑臭水體的考核和獎勵機制。考核制度的重要基礎是建立責任清晰的領導責任機制。我國廣東、浙江、江蘇等省在河流綜合整治過程中建立了以“河長制”為代表的組織領導責任機制。實行“河長制＋保證金”的管理模式，通過河長制落實責任，倒逼地方政府加大黑臭水體的治理力度；通過保證金獎優罰劣，形成制度的激勵和約束，調動地方政府加快黑臭水體的治理進度。
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來源：白宇 城市黑臭水體治理產業聯盟
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